| 5.1. Inleiding.
In paragraaf 1.3 zijn vier deelvragen geformuleerd aan de hand waarvan de centrale vraag van deze scriptie beantwoord kan worden. In dit hoofdstuk zal een antwoord worden gegeven op de deelvragen, in hoofdstuk zes zal de centrale vraag aan de orde komen.
Ter opfrissing volgen hier nogmaals de deelvragen:
1.Was metroaanleg in het begin van de jaren tachtig eigenlijk wel een reëel alternatief?
2.Ging een eventuele afwijzing van het woord metro gepaard met een afwijzing van de bijbehorende vervoerskundige eigenschappen?
3.Wat was ervoor nodig om het woord metro te herintroduceren in het politieke taalgebruik?
4.Zijn er echter op dit moment al redenen om te twijfelen aan de realiteitszin van de metroplannen?
5.2. Deelvraag één.
In deze paragraaf zal worden gekeken of metroaanleg in de periode 1978-1985 een reëel alternatief was. Achtereenvolgens zal naar de financiële ruimte, de ontwikkeling van het aantal passagiers en de technische mogelijkheden worden gekeken.
De financiële ruimte die de Rijksoverheid bood was een belangrijke randvoorwaarde. Het is echter erg lastig om precies uit te zoeken hoeveel geld Den Haag beschikbaar stelde voor aanleg van nieuwe (metro-)infrastructuur. De timing van de uitgaven maakt een analyse moeilijk: op een bepaald moment wordt een project goedgekeurd, maar de werkelijke uitgaven komen pas na een (jarenlange) voorbereidingstijd en worden verdeeld over de jaren die nodig zijn voor aanleg. De uitgaven voor de Oostlijn, waarvoor het ministerie in 1970 geld beschikbaar had gesteld, liepen tot 1980.
Het is niet gelukt om een tabel samen te stellen met de uitgaven voor infrastructuur in de jaren tachtig die het GVB heeft gedaan. De bestedingen van alle stad- en streekvervoerders in Nederland is wel te achterhalen. Het CBS publiceert in het statistisch zakboek de bruto investeringen in vaste activa voor alle stad- en streekvervoerders. Om toch een indruk te krijgen is op basis van een aantal jaargangen een tabel voor de uitgaven van het stad- en streekvervoer in de jaren tachtig samengesteld.
Tabel 5.1: uitgaven stad- en
streekvervoer (miljoenen guldens). |
| rollend
materieel | vaste
activa | totaal |
| 1980 | 307 | 383 | 690 |
| 1981 | 314 | 383 | 697 |
| 1982 | 324 | 495 | 819 |
| 1983 | 296 | 459 | 755 |
| 1984 | 268 | 291 | 559 |
| 1985 | 249 | 246 | 495 |
| 1986 | 218 | 155 | 373 |
| 1987 | 231 | 125 | 356 |
| 1988 | 233 | 120 | 353 |
| 1989 | 267 | 262 | 529 |
| 1990 | 535 | 337 | 872 |
| 1991 | 404 | 269 | 673 |
| bron: CBS statistisch zakboek. |
Uit de tabel komt onder andere naar voren dat de investeringen in vaste activa, zoals infrastructuur, in 1986 een dieptepunt bereiken. Toen pas waren de al lopende projecten afgehandeld en werd in de cijfers duidelijk dat er in het begin van de jaren tachtig daadwerkelijk een stop op investeringen was afgekondigd. De tegenstanders van metroaanleg lieten niet na om te wijzen op het ontbreken van financiële middelen voor investeringen in metroverbindingen, zie bijvoorbeeld Van der Vlis ten tijde van de opening van de Oostlijn in 1980 (blz. 38). De randvoorwaarde wordt inderdaad een argument in de discussie. De voorstanders konden erop wijzen dat er geen plannen ingediend werden en redeneerden volgens het motto "nee heb je, ja kun je krijgen". Voorzichtigheid blijft geboden, maar gezien de signalen die Den Haag in de periode zelf afgaf en de getallen uit tabel 5.1 lijkt het erop dat er in het begin van de jaren tachtig geen geld was voor nieuwe metroverbindingen. De Amstelveenlijn, die technisch gesproken het dichtst in de buurt van een metro kwam, kon alleen maar doorgang vinden omdat er nog wat geld gereserveerd stond en Van der Vlis een (te) lage begroting indiende bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
Een tweede randvoorwaarde is de ontwikkeling van het aantal passagiers. Uit tabel 3.1 en 3.2 valt op te maken dat in de periode 1978-1985 een afname heeft plaatsgevonden van het aantal instappers (5%) bij een vrijwel gelijkblijvend aantal personenkilometers (stijging van 1%). De prognoses die in 1985 werden gebruikt voor 'de stad centraal' wezen ook niet op een grote toekomstige groei van het aantal autokilometers en openbaar vervoer. De verwachtingen waren niet hooggespannen: zelfs in 1985 gingen veel plannen voor uitbreidingen gepaard met een zinsnede als 'mits er voldoende passagiers komen'.
Uit hoofdstuk vier bleek verder dat pas in 1988 een methode werd gepresenteerd om zonder veel schade ondergronds te boren. Pas vanaf dat moment kon er weer over een Noord-Zuidlijn worden gepraat. Deze voorwaarde is echter voor het begin van de jaren tachtig weinig relevant, omdat er toen voornamelijk werd gepraat over aanleg van metroverbindingen boven de grond, buiten het centrum.
De drie randvoorwaarden geven aan dat metroaanleg in het begin van de jaren tachtig eigenlijk geen alternatief was.
5.3. Deelvraag twee.
In hoofdstuk drie bleek dat in de periode 1978-1985 openbaar vervoer werd gezien als eerste levensbehoefte voor de stadsbewoner. In de praktijk betekende dit dat openbaar vervoer zo toegankelijk mogelijk moest worden. Tarieven mochten geen belemmering vormen voor het gebruik van bus, tram en metro door mensen met een laag inkomen. De gemeenteraad bleek echter geen invloed op de vaststelling van de hoogte van de tarieven te kunnen uitoefenen. In de tweede plaats stond de fijnmazigheid van het net centraal. De voordelen van een fijnmazig net werden breed uitgemeten door wethouder Van der Vlis. Een halte dicht bij vertrekpunt en bestemming is belangrijk voor mensen die minder goed ter been zijn. Bovendien betekent een grofmazig net "het kiezen voor een zéér ongelijkmatige verdeling van kwaliteit van het openbaar vervoer over de gehele stad", zoals Wim Wessels het in 1981 opschreef (zie blz. 39). Een exacte, numerieke grens, bleek onvindbaar te zijn. Het lijkt er echter niet op dat dit in de discussie zorgde voor het langs elkaar praten van de betrokken partijen. De voordelen van fijnmazigheid hebben nooit ter discussie gestaan. Fijnmazigheid kent echter ook een aantal nadelen. De gemiddelde snelheid van de trams is aan de lage kant. Bovendien werd fijnmazigheid gekoppeld aan het ontbreken van een kruisingsvrije baan. Technisch gesproken is daar geen reden voor, maar het maakt een aanzienlijke kostenreductie bij aanleg van infrastructuur mogelijk. Het financiële voordeel moet worden afgewogen tegen een lagere betrouwbaarheid van de dienstregeling, omdat er altijd wel een brug openstaat of een vrachtwagen moet uitladen. De voorstanders van metroaanleg wezen op deze twee aspecten.
Wethouder Van der Vlis nam de handschoen op. In zekere zin moest hij wel omdat hij tegelijkertijd ideaal van de compacte stad wilde laten slagen. Uit hoofdstuk drie bleek dat het compacte stad beleid een belangrijke rol toekende aan de binnenstad. De verbindingen van en naar de binnenstad (radiale lijnen) kregen daarom prioriteit. Tevens beoogde het beleid bouwen van woningen aan de rand van de gemeentegrenzen. De afstanden van de nieuwe woonwijken naar de binnenstad zijn fors, al snel 8 tot 10 kilometer, en voor dergelijke ontsluitende verbindingen is de traditionele tram te traag. De reistijd wordt dan al snel meer dan 45 minuten en uit onderzoek blijkt dat mensen vanaf die grens op zoek gaan naar alternatieven (een ander winkelcentrum of de auto). De centrale positie van de binnenstad komt in gevaar, iets wat het beleid van de compacte stad juist probeert te voorkomen.
Het antwoord kwam in de vorm van het sneltramconcept, dat in feite een omarming van de voordelen van een grofmazig stelsel behelsde met behoud van de voordelen van fijnmazigheid. In de buitenwijken moest een hogere gemiddelde snelheid en betrouwbaarheid worden behaald door een vrije baan (en waar nodig zelfs een kruisingsvrije baan), verkeerslichtenbeïnvloeding en andere technische maatregelen. Vergroting van de halteafstanden had geen prioriteit, maar kon waar mogelijk wel worden doorgevoerd in de buitenwijken. In de binnenstad kwam de snelle tram vervolgens terecht op het bestaande net met z'n vele haltes. Een extra voordeel van de sneltramfilosofie lag in de lagere kosten: zowel qua materieel (het idee was om één type tram te ontwikkelen dat voor alle taken geschikt was) als qua infrastructuur (niet per definitie een dure kruisingsvrije baan). Gezien de constante druk van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat om de kosten te beheersen geen onbelangrijk gegeven.
Intellectueel gezien was het een sterk staaltje van Van der Vlis. De sneltram leek het onmogelijke te kunnen waarmaken: de nadelen van het metroconcept - grofmazigheid en hoge kosten - werden omzeild, terwijl de voordelen -snelheid, betrouwbaarheid - werden geïntegreerd. Het was uiteraard de bedoeling om voorstanders van een metronetwerk het gras onder de voeten weg te maaien. Zij behielden slechts de hoop dat in een later stadium, als Van der Vlis weg was, het net opgewaardeerd kon worden (zie programakkoord 1982). Zo bezien kocht Van der Vlis tijd, tijd die hij in kon vullen met verdere studie naar zijn sneltramconcept. Er lag immers een aantal praktische bezwaren op de loer. De metro was breder dan de tram technisch maximaal gemaakt kon worden. Het gaat hier echter om de uitgangspunten. Het beleid van Van der Vlis kan alleen maar begrepen worden vanuit een keuze voor fijnmazigheid en vanuit die optiek bezien was het beleid consequent.
Juist omdat de sneltramfilosofie veel beloofde, was het voor tegenstanders erg lastig om Van der Vlis aan te vallen. Uit hoofdstuk drie blijkt dat de gemeenteraad erg volgzaam is. In zeven jaar Gemeenteblad is nergens een discussie op het scherpst van de snede gevoerd. Het kan uiteraard dat het vuur in de commissievergaderingen brandde, maar dan zou je mogen verwachten dat er wat rook doorsijpelde naar de reguliere vergaderingen van de gemeenteraad. Een aantal aanzetten, bijvoorbeeld van CDA-raadslid Heijne, wordt in de kiem gesmoord door een selectief gebruik van getallen door de wethouder. Het pleit niet voor de gemeenteraad dat Van der Vlis weg kan komen met de dooddoeners die hij van tijd tot tijd gebruikte.
Buiten de gemeenteraad is met name het Parool druk bezig om het beleid van de wethouder te verketteren. De verhouding tussen de krant en wethouder Van der Vlis bereikt in 1986 een dieptepunt. De gemeenteraad ondersteunde echter de wethouder. Een opvallende rol werd gespeeld door de provincie. Als eerste overheidslaag koos zij reeds in 1985 expliciet voor grofmazigheid (zie blz. 43). De oproep tot een agglomeratienet vond echter geen gehoor.
In het begin van de jaren tachtig werd duidelijk gestemd tegen de grofmazigheid die een metro kenmerkt. Toen echter een grofmazige verbinding nodig werd in de vorm van de Ringlijn, was het beleid flexibel genoeg om de omslag te maken. Het betekende echter wel het begin van het einde van het sneltramconcept.
Vanuit de compacte stad gedachte was het tracé voor de ringlijn goed te verdedigen. De lijn moest onder de naam sneltram door het leven gaan. Toch was al in de eerste opzet in 1985 de gehele lijn kruisingsvrij, met halteafstanden van gemiddeld één kilometer. Het tracé liep bovengronds en nergens waren doorbraken in bestaande bebouwing noodzakelijk. De ringlijn mocht echter geen metro heten, waardoor Van der Vlis inging tegen eerdere uitspraken waarin hij de metro consequent bestempelde als iets wat per definitie kruisingsvrij was. Volgens Van der Vlis was er sprake van een sneltram omdat het nieuwe standaardmaterieel met een breedte van 2,65 meter van de baan gebruik zou gaan maken. Het was allemaal niet erg overtuigend en het antwoord van Van der Vlis op de bijtende vraag van het Parool waarom de ringlijn geen metro mocht heten -"omdat het jullie plezier doet?"- betekent in feite het failliet van zijn beleid. De intellectuele voorsprong, de wervende kracht van de sneltramfilosofie, die Van der Vlis ontegenzeggenlijk bezat, was in één klap weg. Inhoudelijk gezien bestaat er een dermate grote logische inconsistentie tussen de invulling van het sneltrambegrip bij de Amstelveenlijn en bij de Ringlijn, dat een overeenkomst louter gebaseerd op een gemeenschappelijke naam van het materieel moeilijk kan overtuigen.
Vanaf dat moment is grofmazigheid niet langer onbespreekbaar. Het maakt eigenlijk niet uit dat de Noord-Zuidlijn rond 1990 nog geen metro mag heten, omdat onder de noemer 'grofmazige' sneltram een functioneel equivalent van een metro gepresenteerd werd. Het zou tot 1994 duren voordat een grofmazige, kruisingsvrije verbinding weer gewoon metro mocht heten (zie blz. 70).
Een aantal begrippen is aan de orde gekomen. In het begin van de jaren tachtig verstond men onder een metro een kruisingsvrije, grofmazige verbinding. De kwaliteitskenmerken betrouwbaarheid en hoge gemiddelde snelheid komen uit deze twee eigenschappen voort. Het grofmazige aspect was tot halverwege de jaren tachtig (de Ringlijn) niet aanvaardbaar in de gemeenteraad. Het kruisingsvrije aspect was in de buitenwijken financieel lastig vanwege de hogere kosten en in de binnenstad tot de presentatie van nieuwe boortechnieken onbespreekbaar.
Vanaf de Ringlijn gaat de afwijzing van het begrip metro niet meer gepaard met een afwijzing van de twee kenmerkende eigenschappen grofmazigheid en kruisingsvrije baan. Het woord metro wordt vervangen door een grofmazige, kruisingsvrije sneltram. Pas in 1994 komt aan deze ongelukkige situatie een eind.
5.4. Deelvraag drie.
Uit het antwoord op deelvraag twee bleek dat de plannen voor de Ringlijn een breuk met het verleden betekenden. Voordat echter een grofmazige, kruisingsvrije verbinding onder de binnenstad in zicht kwam, moest er eind jaren tachtig een hard gevecht worden gevoerd.
Rond 1987 trad een aanzienlijke verandering in de randvoorwaarden op. In 1985 was Nederland nog bezig om uit de economische crisis van het begin van de jaren tachtig te kruipen. In 1987/1988 werd duidelijk dat de economie hersteld was. De economische groei overtrof alle verwachtingen, net als de groei van de automobiliteit die daarmee samenhing. Een tweede 'externe' verandering lag in het groeiend milieubesef, dat bijvoorbeeld samenhing met de 'ontdekking' van het gat in de ozonlaag. De Rijksoverheid speelde in op de ontwikkelingen door de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening, het SVV2 en het NMP. Plotsklaps stond het openbaar vervoer volop in de belangstelling om een bijdrage te leveren aan de beperking van het autoverkeer. Financiële mogelijkheden werden geboden voor uitbreiding van het net. Voor de regio Amsterdam is op dit moment een bedrag van 2,7 miljard toegezegd.
Niet alleen veranderden de randvoorwaarden in financiële zin. De rijksoverheid leverde ook een aantal ideeën. In de eerste plaats was er de nadruk op internationalisering in de Vierde Nota. Nationaal ontstond een gevoel van urgentie: als we niet uitkijken worden we het Jutland van Europa. De internationale concurrentie zorgde voor een uitdaging waarin grootschalige oplossingen niet langer vermeden konden worden. In de tweede plaats stimuleerde de Rijksoverheid de ontwikkeling van regionale samenwerking. In Amsterdam werd ook in de periode 1978-1985 de regionale dimensie van verkeer en vervoer benadrukt, maar door de inspanningen van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is er uitzicht op een hardere vorm van samenwerking in een vervoerregio.
Voor de Amsterdamse discussie over het openbaar vervoer kan het symposium van de Kamer van Koophandel zonder overdrijven als breekpunt worden gezien. Plotseling werd openlijk over een hiërarchische opzet voor het openbaar vervoer, ondertunneling van de binnenstad zonder al te grote schade en regionale integratie gesproken. Na het symposium stond de deur wijd open voor het Parool, de provincie en andere voorstanders van een ander openbaar vervoerbeleid om te scoren. In eerste instantie wilde de gemeenteraad er niet aan. Uiteindelijke betekende de veronderstelde verdubbeling van het gebruik van en de hiërarchische opzet voor het openbaar vervoer een kans voor Van der Vlis om zonder al te veel gezichtsverlies een draai te maken. De nieuwe metrolijnen moeten een nieuw marktsegment aanboren en zullen niet ten koste gaan van het bestaande net. Een hiërarchische opzet van openbaar vervoer maakt het beter mogelijk om de verdubbeling van het aantal passagiers te verwerken.
De regionale dimensie van verkeer en vervoer wordt een nieuw uitgangspunt. Vooral bij de Noord-Zuidlijn wordt volop gesproken over een regionale fase. Er zijn aanwijzingen dat regionalisering een modewoord is dat momenteel goed ligt. In ieder geval gaat de regionale fase van de Noord-Zuidlijn pas na 2005 in, als tenminste de financiering voor de stukken Zuid - Schiphol en CS - Noord rond komt. Bovendien betekent regionalisering dat een grotere groei van de automobiliteit optreedt in de prognoses dan voor de gemeente Amsterdam individueel. In die zin is het een argument om de urgentie van de Noord-Zuidlijn te onderstrepen, zonder dat daar feitelijk grond voor is. Het lijkt er op dat de beschikbaarheid van geld een 'eerst schieten, dan vragen'-houding losmaakt bij de gemeenteraadsleden. Als die Noord-Zuidlijn er ligt, dan hebben we mooi geld losgekregen en zien we wel verder.
De nadruk die werd gelegd op handhaving van het bestaande net, kreeg gaandeweg minder gewicht. Onder Van der Vlis bleef tot 1990 aantasting van het bestaande net onaanvaardbaar. Van der Vlis verwees bij de discussie over de wenselijkheid van een Noord-Zuidlijn telkens naar de gevaren voor het bestaand bovengrondse net. In het programakkoord van 1990 wordt het belang van het bestaande net nog benadrukt. Er zijn echter nieuwe verbindingen nodig om de verwachte verdubbeling van het openbaar vervoer mogelijk te maken. Het is dus geen kwestie van of/of maar van en/en. De hiërarchische opzet voor het openbaar vervoer die DRO al in 1987 bedacht, vindt een willig oor. Vanaf dat moment speelt DRO een belangrijke rol in de discussie. Misschien trad de dienst in het begin van de jaren tachtig minder op de voorgrond omdat de organisatorische afsplitsing van Publieke Werken intern verwerkt moest worden.
Toen in de loop van de collegeperiode 1990-1994 bleek dat de groei van het openbaar vervoer achterbleef bij de verwachtingen, kreeg het bestaande net bij de collegepartijen minder gewicht. PvdA woordvoerder Van der Laan acht in 1992 aantasting van het bestaande net plotsklaps 'bespreekbaar'. De gemeenteraad gaat, hoewel verdeeld, akkoord met een ringlijn die mogelijk een flink exploitatietekort zal opleveren. In het slechtste geval is een inkrimping van 10% van het bestaande net noodzakelijk. De PvdA en D66 accepteren dit risico. Het wordt de gemeenteraadsleden ook wel erg moeilijk gemaakt. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat blijft korten op de exploitatiesubsidies. Een weigering van de miljoenen aanlegsubsidie die klaarliggen in Den Haag betekent nog niet dat bestaande net in de toekomst ongeschonden zal blijven.
In hoofdstuk twee is een aantal actoren genoemd. Binnen de gemeentelijke overheid is duidelijk sprake van een primaat van de politiek. Dissidente geluiden, bijvoorbeeld uit de metrotak van het GVB, worden door de gemeenteraad niet serieus genomen en halen misschien daarom wel het Parool. Uit het antwoord op deelvraag twee en drie blijkt dat de rijksoverheid een belangrijke rol speelt. De toekenning van financiële middelen blijkt een belangrijk instrument te zijn om het beleid op lokaal niveau te sturen. De 'overige' overheid uit paragraaf 2.3.3. blijkt vooral gebruikt te worden als leverancier een ideeën, tenminste als het leden van de gemeenteraad goed uitkomt. Toen de provincie in 1985 wees op de wenselijkheid van een agglomeratienet, was de tijd duidelijk nog niet rijp voor een dergelijk plan. Tijdens de omslag in 1988 en 1989 wordt de gemeenteraad echter steeds gevoeliger voor de argumenten van de provincie. In 1990 is Amsterdam opgeschoven naar een regionale benadering, waarbij het ROA een belangrijke legitimerende rol speelt. De deelraad heeft geen merkbare invloed.
De relatie tussen gemeente en NS lijkt weinig problematisch. Bij de Ringlijn is van buitenaf gezien betrekkelijk harmonieus gekozen voor een invulling door het GVB. Pas in 1994, met een minder optimistische verwachting van het aantal passagiers, lijkt NS het openbaar vervoer van en naar Schiphol graag te willen monopoliseren. Tussen de gemeente en VSN waren bij de Amstelveenlijn de nodige conflicten. VSN ontbeert echter de machtsmiddelen om de gemeente werkelijk een voet dwars te zetten. De laatste categorie overige actoren vertoont een gemengd beeld. De Kamer van Koophandel speelt een belangrijke faciliterende rol met het symposium in 1988. Daarentegen blijkt achteraf dat bewonersverenigingen en andere actiegroepen opvallend weinig naar voren zijn getreden. Bij de Amstelveenlijn en de Ringlijn waren geen sloopplannen of andere ingrijpende doorbraken noodzakelijk. Pas bij de aanleg van de Noord-Zuidlijn zal een groot aantal mensen worden geconfronteerd met overlast, ondanks de geavanceerde boormethoden. Of het zo rustig blijft naarmate de start van de aanleg dichterbij komt, is twijfelachtig. Het Parool toont zich erg betrokken bij de kwaliteit van het openbaar vervoer in Amsterdam. De krant heeft echter lange tijd geen merkbare invloed gehad op de besluitvorming in de gemeenteraad. Tijdens de omslag houdt de krant druk op de ketel door voorstanders van metroaanleg ruimte te gunnen.
5.5. Deelvraag vier.
Aan het einde van hoofdstuk vier is aangegeven dat het enthousiasme over de uitbreiding van het openbaar vervoer een beetje afgenomen is. De beoogde verdubbeling laat langer op zich wachten en een verdrievoudiging lijkt er voorlopig al helemaal niet meer in te zitten. Tevens werden in hoofdstuk vier de gerealiseerde groeicijfers genuanceerd door te wijzen op de gevolgen van de Amstelveenlijn.
Het antwoord op de vraag hoeveel groei het openbaar vervoer zal gaan halen in de komende jaren wordt in hoge mate beïnvloed door de prijsontwikkeling van de automobiliteit. Mislukt het flankerend beleid, en stijgt de prijs van de automobiliteit daarmee onvoldoende, dan verslechtert de concurrentiepositie van het openbaar vervoer verder. Veel zal afhangen van de ontwikkelingen in het ROA. Het streven om in alle gemeenten van het ROA parkeertarieven in te voeren is een belangrijke maatregel in het RVVP. De gemeente Amsterdam loopt voorop, maar zal zich nog wel eens kritisch achter de oren krabben wanneer de overige gemeenten niet volgen. |
