| 2.1. Inleiding.
Voordat in hoofdstuk drie en vier de discussie in de gemeenteraad wordt behandeld, zal in hoofdstuk twee achtergrondinformatie worden gepresenteerd. In de eerste plaats zal een (summier) overzicht worden gegeven van de eigenschappen van bus, tram en metro. Daarnaast zal een introductie worden gegeven van een aantal actoren die actief zijn op het beleidsterrein openbaar vervoer.
2.2. Vervoerwijze en modal split.
De enorme groei van de automobiliteit heeft het stadsbeeld in Nederland dramatisch veranderd. Spelen op straat is bepaald geen vanzelfsprekendheid meer voor hedendaagse kinderen. De hoge bevolkingsdichtheid in Nederland zorgt ervoor dat de nadelen van autoverkeer voor de leefkwaliteit snel zichtbaar worden. Veel Nederlandse binnensteden zijn verkeerstechnisch niet ingericht op grote stromen auto's, zowel qua weg- als qua parkeerruimte. Slechts grote verkeersdoorbraken zouden een oplossing kunnen bieden, maar alleen tegen negatieve consequenties voor het historisch stadsgezicht. Het is aan de overheid om een balans te vinden tussen behoud van historische waarden en eisen van bereikbaarheid. Een gedeeltelijke oplossing ligt in een verhoging van het aandeel van het openbaar vervoer in de stedelijke verplaatsingen.
De diversiteit van verplaatsingsbehoeften is een complicerende factor. Onder de noemer auto valt in de praktijk personenverkeer, vrachtverkeer of hulpdiensten te onderscheiden. Voor het openbaar vervoer geldt eenzelfde verhaal: er bestaat een aantal verschillende diensten met elk kenmerkende eigenschappen. In dit hoofdstuk zal naar een aantal kenmerkende eigenschappen van busvervoer en verschillende typen railvervoer worden gekeken.
2.2.1. bus versus railvervoer.
In de literatuur worden tram en metro niet zo diametraal tegenover elkaar gezet als in de Amsterdamse discussie wel eens is gebeurd; ze worden beide gezien als een vorm van railvervoer. De gemeenschappelijke noemer railvervoer wordt in de eerste plaats vergeleken met busvervoer.
Het grote voordeel van busvervoer is de mate van flexibiliteit, die mogelijk is. Door het ontbreken van railinfrastructuur kan zonder veel problemen een routewijziging worden doorgevoerd. Bovendien is in eerste instantie het inzetten van bussen goedkoper. Bij railvervoer moet immers begonnen worden met de aanleg van de railinfrastructuur en bovendien is het materieel in aanschaf veel duurder.
Boven een bepaald aantal passagiers wordt vervoer per bus echter onpraktisch en financieel onvoordelig. Bij grote stromen passagiers gaat de vervoerscapaciteit een rol spelen, want ondanks de inzet van gelede bussen blijft het maximum aantal passagiers steken bij ongeveer 150. In een railvoertuig past, afhankelijk van het type, het twee- tot achtvoudige aantal passagiers. Dit betekent dat de hogere aanloopkosten van railvervoer sneller kunnen worden goedgemaakt naarmate er in de exploitatie meer passagiers zijn. In Amsterdam wordt als grens ongeveer 20000 passagiers per dag gerekend. Beneden deze grens is busvervoer financieel aantrekkelijk, erboven tramvervoer.
Naast de financiële voordelen bij grote aantallen passagiers biedt railvervoer als additioneel pluspunt het ontbreken van uitlaatgassen in de straten. In Amsterdam is op grond van dit punt besloten om zo min mogelijk bussen in de binnenstad toe te laten. Daartegenover staat het geluid van trams, wat door velen als een minpunt voor de leefbaarheid wordt ervaren. Een ander (meer subjectief) punt is de grotere mate van comfort, zoals soepeler acceleratie, die railvervoer zou bieden ten opzichte van busvervoer.
De laatste jaren staat de techniek niet stil. Met name in het busvervoer hebben flinke technische verbeteringen plaatsgevonden. Bij passagiersaantallen rond het omslagpunt tussen bus en railvervoer wordt momenteel minder snel gekozen voor railvervoer. De verwikkelingen rond buslijn 15 in Amsterdam zijn een voorbeeld.
2.2.2. typen stedelijk railvervoer.
Binnen het railvervoer kunnen een aantal vormen worden onderscheiden. Het Britse Ministerie van Transport werkt met een indeling van drie typen 'light rail operation'. Onder LRT-1 wordt een systeem verstaan dat niet fysiek gescheiden is van ander verkeer. Een LRT-2 systeem bezit een eigen baan, maar kent nog steeds interacties met andere verkeersdeelnemers. Toegepast op de Amsterdamse situatie zou een tram met vrije baan een voorbeeld zijn van een LRT-2 en een tram zonder vrije baan een voorbeeld van een LRT-1. Bij een LRT-3 is de baan volledig gescheiden van andere verkeersdeelnemers. In de Amsterdamse situatie zou alleen de metro-Oostlijn voldoen aan deze eis.
De opstellers van de indeling geven zelf al aan dat ze slechts kan dienen als een indicatie en niet als eenduidig handvat. Dit blijkt al uit het feit dat in de Amsterdamse situatie sommige tramlijnen voldoen aan zowel LRT-1 als LRT-2 karakteristieken. Het gaat erom dat een aantal dimensies gekoppeld kan worden aan de indeling.
In de eerste plaats is er de financiële kant van de zaak. Een volledig gescheiden baan betekent in stedelijke omgevingen al snel een ondergronds tracé, met als gevolg veel hogere aanlegkosten. Naast financiële offers zijn er ook niet-financiële kosten. Aanleg betekent een langdurige verstoring van het dagelijks leven. Dergelijke kosten kunnen een belangrijke rol in de besluitvorming spelen. Een bovengronds niet-kruisingsvrij tracé is veelal eenvoudiger inpasbaar in de bestaande stad en wekt alleen al om die reden minder weerstand op bij omwonenden.
In de tweede plaats heeft een LRT-3 andere vervoerskarakteristieken. De gemiddelde snelheid, die bereikt kan worden, is groter. Een belangrijke variabele is de afstand tussen de haltes. Naarmate de afstanden groter zijn, kan een hogere gemiddelde snelheid bereikt worden. Een tweede variabele is de vervoersprestatie (topsnelheid, acceleratie enz.) van het materieel. Hoe hoger de snelheid, des te belangrijker wordt een gescheiden baan. Het is net als met een autosnelweg: levensgevaarlijke situaties treden op als met die snelheden gelijkvloerse kruisingen zouden voorkomen. Naast het oogpunt van verkeersveiligheid is een volledig vrije baan de beste garantie voor een betrouwbare uitvoering van de dienstregeling. Voorstanders van metroverbindingen wijzen collectief op de betrouwbaarheid: liever 3 minuten extra lopen dan 10 minuten bij de halte op de bus wachten. Misschien is de betrouwbaarheid wel de belangrijkste eigenschap van een LRT-3. Op een vrije, maar niet kruisingsvrije, baan kan door beïnvloeding van verkeerslichten een hoge gemiddelde snelheid gehaald worden. Het valt echter niet uit te sluiten dat bijvoorbeeld een vrachtwagen met pech de betrouwbaarheid van de dienstregeling aantast.
Een LRT-3 kent echter ook nadelen. Tegenstanders van metroverbindingen wijzen op de relatief grote halteafstand: niet alle passagiers wonen of werken op loopafstand. Voor- en natransport vereist een apart 'feeder'-netwerk, een apart busnet dat qua route en qua tijd nauw aangesloten is op het metronetwerk. Vervelende consequentie is dat de passagier een of meerdere malen moet overstappen. De mate van irritatie zal per persoon verschillen. De weerstand zal bij bijvoorbeeld bejaarden groter zijn dan bij studenten. Bij een LRT-1 of LRT-2 zijn de halteafstanden minder groot, waardoor vrijwel iedereen op loopafstand een halte vindt. Over het algemeen zal er minder noodzaak zijn tot overstappen.
Idealiter hoeft een beleidsmaker niet te kiezen. De verschillende eigenschappen van de diverse vervoerstypen zorgen voor een aparte doelgroep bij elk type openbaar vervoer. In de praktijk blijkt het echter niet mogelijk te zijn om naast een metronetwerk een uitgebreid net voor de korte afstanden anders dan een 'feeder'-netwerk in stand te houden. Een interessante situatie treedt op wanneer de (verwachte) aantallen passagiers zowel een netwerk gebaseerd op LRT-1 of LRT-2 mogelijk maakt, als een netwerk gebaseerd op LRT-3. De uitkomst is dan afhankelijk van een aantal afwegingen.
In de eerste plaats zijn er de genoemde vervoerskarakteristieken en financiële afwegingen. Een keuze vóór korte halteafstanden voor iedereen betekent automatisch een nadruk op tramachtige oplossingen. Aan de andere kant geldt tussen de verschillende typen railvervoer onderling hetzelfde mechanisme als tussen bus en railvervoer: hoe meer passagiers, hoe voordeliger een metro wordt ten opzichte van niet-kruisingsvrije trams. In een Amsterdamse metrotrein gaat 1200 personen. Zolang trams niet gekoppeld rijden, zijn er voor datzelfde aantal passagiers vier trams nodig. Bovendien is de gemiddelde snelheid van metro's hoger, waardoor minder voertuigen nodig zijn om een dienstregeling uit te voeren.
In de tweede plaats bestaat er ook een categorie van argumenten die niet direct voortvloeien uit de eigenschappen van de vervoerstypen. Walmsley c.s. concluderen op grond van een internationale vergelijking dat 'there can be no doubt that, in the long term urban rail systems have a profound effect on urban development' (blz. 125). Tobben komt voor de (toekomstige) Noord-Zuidlijn, een schoolvoorbeeld van een metro, tot de conclusie dat de lijn een structurerende werking heeft. De lezer krijgt het idee bij Tobben dat slechts een metro-achtige verbinding structurerende effecten kan genereren, maar internationaal gezien worden dergelijke argumenten niet alleen gevonden bij kruisingsvrije metroverbindingen (bijvoorbeeld Lyon), maar ook bij simpeler LRT-1 verbindingen (bijvoorbeeld Grenoble).
2.2.3. conclusies.
Op basis van de voorgaande twee paragrafen kan gesteld worden dat het (verwachte) passagiersaantal een belangrijke overweging vormt bij de keuze tussen bus of railvervoer. Op het moment dat voor railvervoer wordt gekozen, bestaat er een grijs gebied waarbinnen passagiersaantallen niet direct een keuze voor tram- of metro-oplossingen legitimeren. Voor- en tegenstanders kunnen dan nadruk leggen op aspecten als betrouwbaarheid, fijnmazigheid, beschikbaarheid van financiële middelen, prestige of toekomstige vervoersvraag. Het hangt van de invloed van de actoren af welke argumenten gehoord worden en welke niet.
2.3. Een introductie van een aantal actoren.
In deze paragraaf zal een beeld worden geschetst van de formele organisatiestructuur bij de besluitvorming over openbaar vervoer. De overheid in al haar verschijningsvormen speelt een belangrijke rol. In de eerste drie subparagrafen wordt aandacht besteed aan de gemeente, het rijk en de provincie. De traditionele drie-eenheid van bestuur wordt steeds minder doorzichtig door het bestaan van deelraden en het, naar verwachting, steeds belangrijker wordende ROA. Het verhaal over de provincie wordt daarom aangevuld met de mogelijkheden van deelraden en het ROA.
Naast de diverse overheidsinstanties wordt de besluitvorming beïnvloed door de vervoerbedrijven Nederlandse Spoorwegen (NS) en streekvervoer (VSN). Hoewel deze bedrijven formeel zelfstandig zijn, vallen ze in de praktijk onder regels van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (paragraaf 2.3.4).
Een derde type wordt gevormd door lokale actoren. In paragraaf 2.3.5 wordt aandacht besteed aan uiteenlopende instanties als de Kamer van Koophandel (KvK), bewonersverenigingen en een krant als het Parool.
Op basis van een literatuurstudie wordt in paragraaf 2.3.6 gekeken of op voorhand een verwachting kan worden uitgesproken welke van de besproken actoren het belangrijkst is.
2.3.1. de gemeente Amsterdam.
Binnen de Nederlandse verhoudingen neemt de stad Amsterdam een bijzondere plaats in. Niet alleen qua inwonertal (ruim 700.000), maar ook qua ambtelijk apparaat (30000 ambtenaren) en begroting (6 miljard) is de stad groter dan elke andere gemeente in Nederland.
De gemeenteraad bezet een centrale plaats in de formele organisatiestructuur. Wettelijk gezien is de gemeenteraad binnen een gemeente het hoogste gezag. Uit haar midden kiest de gemeenteraad een aantal wethouders die samen met de burgemeester het college van Burgemeester en Wethouders vormen. Het college van B&W is formeel de voorbereider en uitvoerder van besluiten van de gemeenteraad. In Berveling (1994, blz. 21) wordt aangegeven dat het college van B&W in de praktijk sterker staat dan de formele positie doet vermoeden.
In wetenschappelijke kring wordt de stelling dat van de gemeentelijke gezagsorganen niet de raad maar het college van B&W het meeste gewicht in de schaal legt thans breed gedragen (...) Het college staat om een aantal redenen in een sterke positie tegenover de raad. Het college wordt bijvoorbeeld door een gespecialiseerd en deskundig ambtelijk apparaat bijgestaan. B&W bepaalt in hoge mate de agenda en zorgt ervoor dat tijdens het proces van beleidsvoorbereiding de werkelijke keuzen al worden gemaakt. De raad, geconfronteerd met een concept B&W-besluit kan het besluit veelal alleen nog verwerpen dan wel aanvaarden.
Binnen het college van B&W nemen de afzonderlijke wethouders een sterke positie in op het 'eigen' beleidsterrein. Alleen al door de hoeveelheid werk die de eigen portefeuille meebrengt, is het geen gewoonte om uitgebreid op het werk van college-wethouders te gaan studeren. De burgemeester neemt een speciale rol in. Binnen het college van B&W heeft de burgemeester stemrecht. Daarnaast kan een burgemeester afhankelijk van eigen inzet en interesses invloed uitoefenen. Een voorbeeld is burgemeester Van Thijn die veel tijd heeft gestoken in het ontwikkelen van een betere relatie tussen bedrijfsleven en gemeente Amsterdam.
De verhouding ambtelijk apparaat versus college van B&W en gemeenteraad is volgens Berveling nauwelijks onderzocht. Volgens sommigen ligt de werkelijke macht bij de ambtenaren die, zeker in grote steden, een enorme kennisvoorsprong hebben op de bestuurders die een aantal jaren 'langskomen'.
In Amsterdam is sinds de Tweede Wereldoorlog sprake van een belangrijke rol van de sociaal-democratie. In tabel 2.1 staat een overzicht van de zetelverdeling in de gemeenteraad in de periode 1966-1994.
| Tabel 2.1 : zetelverdeling gemeenteraad Amsterdam. |
|---|
| PvdA | CDA | VVD | D'66 | GrLi | Overig |
| 1966 | 13 | (3) | 12 | (2) | 5 | (1) | - | | 10 | (1) | 5 | |
| 1970 | 12 | (3) | 8 | (3) | 6 | | 3 | | 9 | (2) | 7 | |
| 1974 | 17 | (4) | 7 | | 8 | | 1 | | 12 | (4) | - | |
| 1976 | | (4) | | (1) | | (1) | | | | (2) | | |
| 1978 | 19 | (5) | 8 | (2) | 7 | | 3 | (1) | 8 | (1) | - | |
| 1982 | 16 | (4) | 7 | (2) | 10 | | 2 | (1) | 10 | (2) | - | |
| 1986 | 21 | (5) | 6 | (2) | 7 | | 3 | (1) | 6 | | 2 | |
| 1990 | 12 | (3) | 5 | | 7 | (1) | 9 | (2) | 7 | (1) | 5 | |
| bron: Amsterdam in Cijfers O/S |
uitleg: totaal aantal zetels 45, tussen haakjes aantal wethouders per collegepartij. Voor 1966, 1970 en 1974 8 wethouders. In 1976 een herziening van het college. In 1978 een uitbreiding van het aantal wethouders naar 9. In 1986 wordt het aantal wethouders teruggebracht tot 8 en in 1990 tot 7. Kolom Groen Links: voor 1986 PSP/PPR/CPN, na 1986 Links Akkoord, na 1990 Groen Links.
Uit de tabel blijkt duidelijk de overheersende positie van de PvdA in de Amsterdamse gemeentepolitiek. Zelfs na de dramatische nederlaag van 1990 leverde de partij nog steeds de grootste fractie in de gemeenteraad en de meeste wethouders in het college. De kracht van de PvdA krijgt extra glans als we de kleur van de burgemeesters in ogenschouw nemen. De burgemeesters Samkalden (1967-1977), Polak (1977-1983) en Van Thijn (1983-1994) waren lid van de PvdA.
Eind jaren tachtig kwam de door de PvdA gedomineerde politieke cultuur onder vuur te liggen. Het gebrek aan kritische geluiden, door bijvoorbeeld de fractiediscipline binnen de PvdA, werd als verstikkend ervaren. Vanaf 1990 tracht de PvdA weer open te staan voor de achterban. De uitslag van de gemeenteraadsverkiezingen van 1994 lijkt aan te geven dat de partij daarin is geslaagd.
De actor gemeente bestaat uit meer onderdelen dan de gemeenteraad en het college van B&W. De wethouders worden ondersteund door beleidsambtenaren op secretarieafdelingen, die rechtstreeks aan "hun" wethouder rapporteren. Voor het beleidsterrein Verkeer en Vervoer bestaat een aparte secretarieafdeling, met een eigen onderzoeksbudget. Het is onder andere een taak van de afdeling om onderzoeksopdrachten te formuleren die de ambtelijke diensten, zoals bijvoorbeeld het GVB vervolgens uitwerken. Het hoofd van de afdeling in de jaren tachtig, Wim Wessels, zocht herhaaldelijk de publiciteit om standpunten van de wethouder te verdedigen.
Buiten het stadhuis werken diverse ambtelijke diensten aan (de uitvoering van) het verkeers- en vervoersbeleid. Dienst Ruimtelijke Ordening (vroeger de sector Stadsontwikkeling van Dienst Publieke Werken) onderzoekt onder andere verkeers- en vervoersproblemen en werkt aan oplossingen. Zoals de naam al suggereert bestaat op ambtelijk niveau een nauwe relatie tussen ruimtelijke ordening en verkeer en vervoer. Het hangt van de politiek af aan hoeveel petten DRO rekenschap moet afleggen. Michael van der Vlis was vanaf 1978 tot en met 1990 wethouder van zowel Ruimtelijke Ordening als Verkeer en Vervoer. In het volgende college werd Ruimtelijke Ordening door Jeroen Saris gedaan en Verkeer en Vervoer door Rick Ten Have. Het is denkbaar dat Van der Vlis een sterkere positie had ten opzichte van de gemeenteraad omdat hij verantwoordelijk was voor beide onderdelen
De uitvoerder van alle plannen is ook een gemeentelijke instantie. De bussen, trams en metro's worden elke dag door het Gemeentelijk VervoerBedrijf Amsterdam de stad ingestuurd. Het GVB is geen klein bedrijf: de begroting bedroeg in 1993 meer dan 500 miljoen gulden.
Samenvattend kan gesteld worden dat de gemeenteraad formeel de eerste viool speelt. Zij kan directe invloed uitoefenen op het college van B&W en de ambtelijke diensten.
2.3.2. de rijksoverheid.
De relatie tussen lokale en centrale overheid wordt in Nederland gekenmerkt door een beperkte financiële autonomie van de eerste partij. Het beleidsveld verkeer en vervoer is op deze regel geen uitzondering. Zonder een financiële bijdrage van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat kan geen enkel groot infrastructureel project van de grond komen. Het ministerie kan op basis van haar financiële bijdrage projecten maken of breken: wordt niet voldaan aan bepaalde eisen dan komt er geen financiering. De kosten van openbaar vervoer vallen uiteen in aanlegkosten en exploitatiekosten. Het Ministerie betaalt sinds jaar en dag mee aan aanlegkosten. Vanaf halverwege jaren zeventig is het ministerie ook genoodzaakt een exploitatiesubsidie te geven aan de uitvoerders van openbaar vervoerdiensten. De Wit en Van Gent beschrijven een schaarbeweging tussen kosten en opbrengsten waardoor de jaarlijkse exploitatiebijdrage in de jaren zeventig en tachtig sterk is opgelopen (blz. 115). In de jaren tachtig let het Ministerie sterk op exploitatie-effecten van nieuwe projecten. In een tijd van bezuinigingen kunnen de exploitatiesubsidies niet oneindig stijgen. Het Ministerie dwingt de bedrijven efficiënter te werken om zo de kosten te verlagen. Aan de andere kant is in de jaren tachtig de prijs van een kaartje sterk gestegen. Amsterdam is gebonden aan de landelijke tariefstelling van de strippenkaart. De speelruimte voor de gemeente lijkt beperkt. Formeel zit Amsterdam gevangen in een keurslijf van een landelijk bepaalde tariefstelling en een voortdurende monitoring van exploitatie. Toch zijn er ook weer signalen die erop wijzen dat de gemeente meer speelruimte heeft dan de formele organisatiekaart suggereert.
In algemene zin wijst Toonen erop dat de relatie tussen gemeente en Rijk meer kanten kent dan de beperkte formele autonomie van eerstgenoemden suggereert: 'niet elke toename van de betrokkenheid van nationale eenheden mag derhalve gezien worden als een aanwijzing voor het overwoekeren van lokale door nationale beslissingsmacht. Aandringen op alleen en onafhankelijk (kunnen) optreden, zal onder bepaalde omstandigheden niet leiden tot een vergroting van de zelfstandigheid van het lokaal bestuur, maar tot een vergroting van het onvermogen om bepaalde typen problemen te verwerken' (blz. 335).
Meer toegespitst op het beleidsveld verkeer en vervoer wijst Teisman op een studie op het gebied van wegenbouw in Duitsland waarbij de Bund juridisch verstrekkende bevoegdheden had, maar de Länder in de praktijk invloed behielden. De Bund blijkt afhankelijk te zijn van de lagere overheid voor informatie en 'informatie en implementatiecompetentie blijken minstens zulke machtige middelen als geld en autoriteit' (1992, blz. 74).
De gemeente Amsterdam bezit een uitgebreid ambtelijk apparaat voor planning en is tevens uitvoerder van openbaar vervoerdiensten. Misschien biedt deze combinatie van informatie en implementatiecompetentie mogelijkheden om de handelingsruimte ten opzichte van Den Haag te vergroten.
2.3.3. 'overige' overheid: provincie, deelraad en ROA.
De middelste laag van bestuur, de provincie, wordt door velen als zwakste van de drie gezien. Op het gebied van verkeer en vervoer heeft de provincie in ieder geval weinig in de melk te brokkelen. Slechts door het formuleren van nota's over de gewenste ruimtelijke ordening voor (onderdelen van) het provinciale territorium komen verkeers- en vervoersvraagstukken in beeld. De meeste provinciale proefballonnen komen echter niet ver.
De juiste schaal voor de gemeente Amsterdam is onderwerp van heftige discussie geweest. Voornamelijk op instigatie van de PvdA werd besloten om door de vorming van stadsdelen het bestuur dichter bij de burger te brengen. Zaken als paspoorten en plantsoenen vallen sindsdien onder de verantwoordelijkheid van de afzonderlijke stadsdelen, terwijl 'stadsdeeloverstijgende' zaken als metroaanleg nog door de centrale stad worden afgehandeld. In 1978 werd gestart met een grote deelraad (Noord) en een kleine (Osdorp). In 1987 trad de tweede generatie stadsdelen in werking, met bijvoorbeeld Zuidoost. In 1990 volgden de overige stadsdelen, met als grote uitzondering de binnenstad. Resultaat is een aantal van zestien stadsdelen met elk een eigen bestuur. Na flinke weerstand in het begin lijken de stadsdelen in 1994 een vaste plaats te hebben ingenomen.
Naast decentralisatie in de vorm van stadsdelen, wordt tegelijkertijd een overdracht van gemeentelijke bevoegdheden aan een regionaal bestuur voorbereid. Sinds juni 1992 bestaat een Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA), waarin de gemeente Amsterdam samen met veertien buurgemeenten vertegenwoordigd is. Als alles volgens plan verloopt, wordt per 1998 de bestaande gemeente Amsterdam opgeheven. De stadsdelen worden zelfstandige gemeenten, net als de overige veertien ROA-gemeenten. Regionale zaken, zoals verkeer- en vervoersbeleid en volkshuisvesting, vallen vanaf dat moment onder de verantwoordelijkheid van het ROA.
Het valt ver buiten de reikwijdte van deze scriptie om uitgebreid in te gaan op de bestuurlijke veranderingen, die al hebben plaatsgevonden en die nog op stapel staan. Formeel gesteld hebben stadsdelen niets te zeggen over metroaanleg en is het ROA toekomstmuziek. Uit de vorige paragraaf bleek echter dat de formele verdeling van bevoegdheden niet alles zegt: 'informeel' kunnen beide concepten een rol in de discussie spelen.
2.3.4. 'concurrerende' openbaar vervoer bedrijven.
Uit paragraaf 2.3.1 bleek dat de voornaamste uitvoerder van openbaar vervoer in Amsterdam een gemeentelijke dienst is, het GVB. Naast het GVB zijn twee andere vervoerbedrijven actief binnen de gemeente: NS en VSN.
De Nederlandse Spoorwegen is een landelijk bedrijf dat naast verbindingen voor langere afstand ook veel aan spitsvervoer op stadsgewestelijk niveau doet. Tussen de gemeente en de NS bestaat een zekere spanning: Amsterdam CS neemt een belangrijke plaats in op de landelijke kaart van NS en de gemeente Amsterdam voelt zich wel eens een Nimby wanneer landelijke eisen voor het spoorwegnet overlast in Amsterdam betekenen. Bovendien is NS qua planologische vakkennis en qua lobbykanalen naar Den Haag een volwaardige tegenstander van de gemeente.
Een ander dilemma is dat NS al jaren tracht naar de onderkant van haar markt uit te breiden door metro-achtige oplossingen aan te bieden. Technisch gesproken is de grens tussen trein en metro immers vaak niet eenvoudig te trekken. NS heeft als nadeel dat de gemeente Amsterdam met het GVB een eigen ambtelijke dienst heeft die in feite een concurrent is voor NS op dergelijke hoogwaardige delen van de passagiersmarkt. Naarmate de financiering vanuit Den Haag meer prestatiegericht wordt, zal deze spanning waarschijnlijk meer naar boven komen.
De belangentegenstellingen moeten ook weer niet te zwaar aangezet worden, want tussen beide actoren bestaan ook overeenkomsten. NS kan een oplossing bieden voor mobiliteitsproblemen binnen de gemeente en de gemeente betrekt NS dan ook bij alle plannen die zij opstelt. Soms zal samenwerking een hoofdrol spelen, soms zal een tegenstelling meer naar boven komen.
De licht cryptische afkorting VSN staat voor Verenigde Streekvervoerbedrijven Nederland. Onder deze mantel vallen de Streekvervoerbedrijven NZH, CN en VAD die vanuit de Amsterdamse regio busvervoer naar de stad verzorgen. Net als NS krijgt VSN uit Den Haag een subsidie. Uit de verwikkelingen rond de sneltram naar Amstelveen blijkt dat deze bedrijven zich niet de kaas van het brood laten eten wanneer Amsterdam dreigt passagiers naar zich (het GVB) toe te halen.
Concluderend kan gesteld worden dat zowel VSN, NS als GVB door één en dezelfde actor, het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, worden betaald. Dit betekent echter niet dat er geen belangentegenstellingen tussen de drie bedrijven kunnen optreden.
2.3.5. lokale actoren.
Binnen de gemeente vertegenwoordigt de Kamer van Koophandel de belangen van de aangesloten bedrijven. De rol van de Kamer van Koophandel mag niet worden onderschat: als vertegenwoordiger van bedrijven die werkgelegenheid bieden, kan de gemeentelijke overheid het zich slecht permitteren om de stem van de organisatie buiten te sluiten.
Naast de landelijk bekende Kamer van Koophandel bestaat in Amsterdam een ondoorzichtig geheel van bewonersgroepen, actievoerders en belangenverenigingen. Amsterdam wordt in de wandelgangen wel eens als lastig beschouwd. Bewonersgroepen trachten met het 'buurtbelang' in het achterhoofd het reilen en zeilen van de gemeente in de gaten te houden. Een bekend gevolg van het nastreven van het 'buurt' of eigenbelang is Nimby-gedrag. Bij actievoerders hoeft niet automatisch aan gewelddadige lieden gedacht te worden; er bestaan ook meer vredelievende groepen als 'Amsterdam Autovrij'. Bij belangengroepen kan bijvoorbeeld worden gedacht aan Rover, Reizigers Openbaar VERvoer.
Berveling (1994) geeft in appendix D een beeld van het grote aantal lokale actoren in Amsterdam.
Een derde type actor wordt gevormd door de media. In deze scriptie wordt veel aandacht besteed aan de berichtgeving in het Parool.
2.3.6. wie heeft invloed op wie?
Wie heeft het uiteindelijk voor het zeggen? Het zou handig zijn om van te voren een indicatie van de te verwachten machtsverhoudingen te krijgen. Er bestaat echter niet veel literatuur die specifiek op de Amsterdamse context ingaat.
Journalist Geert Mak stelt dat in de jaren tachtig een economische elite het steeds meer voor het zeggen heeft gekregen. Een samenspel van Kamer van Koophandel, (grote) ondernemingen en projectontwikkelaars bepaalt wat er werkelijk in de stad gebeurt en in de toekomst zal de invloed van deze coalitie alleen maar toenemen.
Naast de relatie tussen gemeente en economische actoren is binnen de gemeente de relatie tussen bestuur en ambtenaren van belang. Voor de jaren zeventig wijzen velen naar de oncontroleerbaarheid van de toenmalige Dienst Publieke Werken, die als een 'staat in de stad' had huisgehouden. Onder impuls van met name de PvdA werd de dienst vanaf 1978 opgesplitst. De bedoeling was uiteraard om de gemeentepolitiek meer grip te geven op de feitelijke besluitvorming.
Een derde relatie die door velen als belangrijk wordt gezien is de invloed van bewonersgroepen. Amsterdam staat nog altijd bekend als een lastige stad. Het lijkt zinvol om de beïnvloedingspogingen van dergelijke groeperingen bij het onderzoek te betrekken.
Al met al ontstaat een complex beeld: vele actoren trachten de gemeente, als formeel verantwoordelijke actor voor openbaar vervoer, te beïnvloeden. Bovendien bestaan ook binnen de gemeente stromingen.
Recent onderzoek brengt enig licht in de duisternis. Berveling (1994) heeft op het beleidsterrein Stadsontwikkeling besluiten geanalyseerd voor de collegeperiodes 1986-1990 en 1990-1994. Zijn analyse leidt tot een top veertig van meest invloedrijke actoren. In tabel 2.1 staat de top vijf voor de twee periodes:
| Tabel 2.2 top vijf positionele macht. |
|---|
| rang | periode 1986-1990 | periode 1990-1994 |
| 1 | wethouder Van der Vlis | A'dam Waterfront Maatschappij |
| 2 | PvdA fractie | PvdA fractie |
| 3 | DRO | wethouder Saris |
| 4 | burgemeester Van Thijn | DRO |
| 5 | wethouder Etty | burgemeester Van Thijn |
| bron: Berveling blz. 273/274. |
Uiteraard is de informatie uit haar verband gerukt. Toch is de tabel aangehaald, omdat de grote lijn interessant is.
Contrasterend met de visie van Mak is een prominente rol herkenbaar voor de gemeentelijke overheid. Hetzelfde beeld geldt voor de uitkomsten van de case-studies minderhedenbeleid (hier niet weergegeven) die Berveling heeft onderzocht. Berveling trekt zelf de conclusie dat de besluitvorming op beide terreinen kan worden weergegeven met een piramide: aan de top enkele actoren met veel macht (de politiek) en aan de voet velen met weinig macht.
De vraag blijft in hoeverre de bevindingen zijn te vertalen naar situaties buiten de door Berveling behandelde case-studies. De verwantschap van de case-studies stadsontwikkeling met verkeers- en vervoersbeleid in meer algemene zin en het feit dat dezelfde wethouder Van der Vlis verantwoordelijk was voor het openbaar vervoer in de jaren tachtig maakt het mogelijk om enige orde te scheppen in het complexe web van afhankelijkheden.
Volgens de visie van Mak zou een analyse van de besluitvorming in de gemeenteraad veronachtzamen dat de werkelijke besluitvorming ergens anders plaatsvindt. De studie van Berveling toont aan dat een blik op de gemeentelijke politiek toch waarde heeft. Daarom kies ik voor een centrale rol van de gemeenteraad, een rol die voortvloeit uit de formele stemmacht.
De studie van Berveling geeft ook indicaties voor de verdeling van invloed binnen de gemeentelijke overheid. De centrale rol voor de PvdA die al uit tabel 2.1 blijkt, wordt door Berveling bevestigd. Een tweede punt van aandacht is de rol van de secretarieafdelingen. Pek noemt de secretarieafdelingen "een gepolitiseerde club van ambtenaren" die "in staat is om indien nodig met de 'hand van de wethouder' de pen te hanteren" (blz. 14). De invloed die Pek toekent aan de secretarieafdeling wordt door het kwantitatieve onderzoek van Berveling genuanceerd. In de top 40 van positionele macht scoort de betreffende secretarieafdeling Ruimtelijke Ordening voor de periode 1986-1990 een schamele 30e plaats en voor de periode 1990-1994 een 21e plaats. Voor het beleidsterrein minderheden scoort de desbetreffende secretarieafdeling beter, maar nog steeds niet in de top 10 (resp. positie 14 en 11). Al met al geen reden om op voorhand een doorslaggevende rol toe te kennen aan de secretarieafdelingen. Een derde punt is de rol van ambtelijke diensten als DRO. De dienst Publieke Werken mag dan niet meer als een 'staat binnen een stad' tekeer gaan, DRO scoort hoog. Een reden om een open oog te houden op initiatieven van deze instantie. | 
