| 1.1. Inleiding scriptie.
'De dagen van moedeloosheid lijken voorbij', aldus het Parool van 24 juli 1993. Directeur Smit van het Gemeentelijk Vervoerbedrijf Amsterdam (GVB) vertelt in een interview dat er een uitbreiding van het metronet aan staat te komen. Er wordt gewerkt aan nieuwe metrolijnen, die samen zullen zorgen voor een completering van het bestaande net. Met name de plannen voor een Noord-Zuidlijn onder de binnenstad zijn zeer kostbaar. Als alles volgens plan verloopt zal in 2005 een mijlpaal worden bereikt als de eerste passagier van de Noord-Zuidlijn gebruik kan maken. Op dat moment is precies vijftig jaar verstreken tussen de eerste plannen van de gemeente uit 1955 en de uiteindelijke realisatie. De lange duur wil niet zeggen dat er in de tussentijd niets is gebeurd.
In eerste instantie verscheen vanaf 1955 een aantal plannen en nota's uit de koker van het bureau Stadsspoor, een gemeentelijke instantie belast met de planvorming. In 1968 kreeg de Amsterdamse gemeenteraad de kans om zich uit te spreken over de wenselijkheid van de toen al vergevorderde plannen. Met grote meerderheid werd gestemd voor aanleg van een samenhangend netwerk van metroverbindingen. Gezien de financiële consequenties voor de gemeentebegroting en de langdurige overlast die het dagelijks leven in de stad zou ondervinden, werd uitgegaan van een gefaseerde aanleg. Er werd begonnen met een lijn van Amsterdam CS naar de op dat moment in aanleg zijnde woonwijk in de Bijlmermeer.
De realisatie van deze Oostlijn, en met name het gedeelte door de Nieuwmarktbuurt, geldt als één van de roerigste episodes uit de recente Amsterdamse geschiedenis. De toenmalige stand van de techniek vereiste sloop van vele panden. Onder invloed van problemen met actievoerders en kostenoverschrijdingen bleef van het oorspronkelijke enthousiasme bij de bestuurders snel weinig over. Reeds in 1975 besloot de Gemeenteraad tot stopzetting van het metrobesluit van 1968. Er kwamen geen nieuwe metrolijnen meer bij, maar de Oostlijn zou wel worden afgemaakt. Met het vertrek van wethouder Lammers, erkend voorvechter van een grootschalig metronet, kwam ruimte voor een nieuwe generatie bestuurders. Het programakkoord van de collegepartijen uit 1978 maakte aan alle onzekerheid een einde. De nieuwe wethouder Van der Vlis, verantwoordelijk voor zowel verkeer en vervoer als ruimtelijke ordening, gaf de bovengrondse tram prioriteit. Het woord 'metro' was vanaf dat moment afwezig in het Amsterdamse bestuurlijke jargon. Voor zover 'metro-achtige' oplossingen nodig werden geacht, streefde Van der Vlis naar integratie van de kwaliteiten van metro en tram onder de noemer 'sneltram'. Het enige gerealiseerde voorbeeld is de 'Amstelveenlijn', een sneltram van Amstelveen naar Amsterdam CS.
In het Parool-artikel van 1993 blijkt directeur Smit van het GVB niet erg gelukkig te zijn met de vervoerprestaties van de Amstelveenlijn. De sneltrams zijn in de praktijk erg gevoelig voor storingen, juist omdat ze voor zowel metro- als trambaan geschikt moeten zijn. De nieuwe metrolijnen zullen, net als de Oostlijn, gescheiden worden van het tramnet. Een dergelijke eenvoudiger opzet moet de betrouwbaarheid vergroten. Al met al is de sneltramgedachte verlaten en is tegelijkertijd het woord 'metro' weer acceptabel. Het Parool is er blij mee: "het is lang geleden dat Amsterdam van het predikaat 'voortvarend' kon worden voorzien".
In een notedop is dit een weergave van het Amsterdamse openbaar vervoerbeleid in de afgelopen jaren. Op het eerste gezicht kunnen drie perioden onderscheiden worden: jaren vijftig tot halverwege jaren zeventig (pro-metro), halverwege jaren zeventig tot eind jaren tachtig (anti-metro) en eind jaren tachtig tot heden (pro-metro).
Met name de laatste overgang naar een pro-metro beleid interesseert mij. Waarom beschrijven journalisten Peeters en Verlaan in het genoemde Parool-artikel de jaren tachtig als 'dagen van moedeloosheid'? In hun optiek is er sprake van falend beleid, al maken ze geen letterlijk gebruik van deze woorden. Er wordt een suggestie gewekt van een gemeentelijke overheid die in (het begin van) de jaren tachtig onmachtig was om de aanleg van broodnodige metroverbindingen ter hand te nemen: "nu is het aankondigen van grootse plannen om die vervolgens in een la te kiepen een voornaam Amsterdams gezelschapsspel geweest".
Het Parool staat niet alleen bij het toejuichen van nieuwe metrolijnen. Ook de Kamer van Koophandel en politieke partijen stellen dat het ontbreken van een hoogwaardige metronet Amsterdam parten speelt. Geen enkele stad kan het zich immers in de hevige internationale concurrentiestrijd veroorloven om dicht te slibben. Argumenten als deze vinden in brede kring weerklank. Zelfs de hoofdstedelijke PvdA is momenteel voor aanleg van hoogwaardig openbaar vervoer in de vorm van een metro. Een opvallende koerswijziging voor een partij die in de jaren tachtig haar dominante positie juist uitspeelde om aanleg van metroverbindingen tegen te houden.
In een periode van ongeveer 15 jaar is het beleid als een slinger heen en weer gegaan. Hoe heeft het zo ver kunnen komen? Deze simpele vraag stelde ik mij toen ik naar aanleiding van het genoemde Parool-artikel wat meer ging lezen over dit onderwerp.
1.2. achteraf is makkelijk te oordelen.
Het is verleidelijk om de keuzen van beleidsmakers uit de jaren tachtig te bekritiseren, zoals in het aangehaalde Parool-artikel is gebeurd. Op dit moment bestaat een aantal problemen. De gemiddelde Amsterdammer kan uit de losse pols verhalen over slechte service, stakingen en een hoge prijs van het openbaar vervoer. Nu staat de Amsterdammer in de volksmond bekend als lastig, maar de lijst van problemen rond het GVB uit het recente verleden geeft inderdaad te denken.
Bij problemen wordt de beschuldigende vinger in de praktijk veelal gericht op het management van een bedrijf. De bedrijfsleiding van het GVB komt inderdaad niet altijd even positief in het nieuws. Uiteindelijk is echter in de Amsterdamse situatie de gemeentelijke overheid bestuurlijk verantwoordelijk, omdat er sprake is van een gemeentelijke dienst. Heeft de gemeenteraad zitten slapen in de jaren tachtig?
Het is onverstandig om zonder verder onderzoek een dergelijke conclusie te trekken. Niets is voor een politicus eenvoudiger dan te wijzen op een 'lijk in de kast', een problematische erfenis van voorgangers. De problemen uit het verleden zijn de huidige politici niet aan te rekenen, terwijl de voorgestelde oplossingen getuigen van daadkracht en werklust (symboolfunctie van beleid). De vraag is echter op welke inzichten en op welke randvoorwaarden het beleid uit de vroegere periode gebaseerd is. Dan kan blijken dat het toenmalige beleid minder irrationeel was dan sommigen momenteel lijken te geloven en kan zelfs blijken dat de huidige koers niet binnen de (bijvoorbeeld financiële) randvoorwaarden van het verleden gerealiseerd had kunnen worden.
Uitgangspunt van deze scriptie is dat getracht moet worden bij een beschrijving van het verleden de keuzen en beperkingen die de beleidsmakers toentertijd ondervonden, naar voren te halen. Slechts een historische benadering kan een 'eerlijk' beeld verschaffen. Helemaal eerlijk zal de weergave overigens nooit zijn, want de werkelijkheid kan nooit volledig gereconstrueerd worden. Het is een bekend gegeven dat documenten geen volledige weergave geven van de motieven die de opstellers voor ogen hadden. Bovendien kunnen de betrokkenen achteraf andere motieven toekennen aan hun handelingen; motieven die beter overkomen in nieuwe omstandigheden. Al met al is er sprake van glad ijs. Een zekere mate van subjectiviteit moet daarom geaccepteerd worden.
Een aantal begrippen uit theoretische benaderingen kan helpen om richting te geven aan de interpretatie van het verleden. Dit wil niet zeggen dat door het gebruik van deze begrippen de 'waarheid' boven tafel komt. Het betekent slechts dat deze begrippen een 'bril' vormen waardoor het verleden bekeken wordt. Een bril die de onderzoeker opmerkzaam kan maken voor aspecten die anders blijven liggen. Het is de bedoeling om een meervoudig antwoord te geven op de vraag uit de inleiding; een antwoord dat bestaat uit zowel uit kwalitatieve als kwantitatieve gegevens, een verklaring die uit meerdere theoretische benaderingen put.
1.2.1. de verkeers- en vervoerseconomie.
In de verkeers- en vervoerseconomie wordt veel aandacht besteed aan de afstemming tussen de vraag naar en het aanbod van verkeer en vervoersdiensten. Deze discipline vormt geen uitzondering op de regel dat kwantitatieve verklaringen binnen de economische wetenschap de boventoon voeren. Dat is niet vreemd want veel vervoerskundige prestaties zijn prima meetbaar, zoals bijvoorbeeld aantal auto's per uur. Reeds in 1930 werd onder leiding van Prof. ir. Th. K. van Lohuizen in Amsterdam door meer dan 3000 tellers en medewerkers van de gemeente een grootschalige verkeerstelling gedaan, op basis waarvan de nota stadsontwikkeling en verkeer werd gemaakt. Geen serieus bedoeld plan kan sindsdien zonder een cijfermatige onderbouwing. Het geloof in het waarheidsgehalte van prognoses is sinds de jaren zestig echter sterk afgenomen. Enerzijds blijkt de uitkomst van een model nogal afhankelijk van de manier waarop het in eerste instantie is opgezet. Veel Amerikaanse modellen uit de jaren zestig kwamen 'per definitie' uit op aanbevelingen voor meer snelwegen en minder openbaar vervoer. Anderzijds blijkt de werkelijkheid zo complex te zijn dat kleine fouten in invoerwaarden op termijn onaanvaardbaar grote variaties in uitkomsten opleveren. Recente inzichten uit onder andere de chaostheorie (bijvoorbeeld het 'vlinder-effect') leveren de wetenschappelijke fundering voor twijfels aan de accuraatheid van voorspellingen op de langere termijn. Toch blijven modellen een belangrijke rol spelen in de besluitvorming, ook al omdat er vaak geen betere informatie voorhanden is. Bovendien blijft het, ondanks alle bezwaren, wel mogelijk om de grote lijn via modellen te bekijken.
Het is voor leken vaak erg moeilijk om door de uitkomsten van modellen 'heen te kijken'. Door het gebruik van geavanceerde statistische technieken vergt het veel deskundigheid om er achter te komen welke uitgangspunten aan de basis van een model staan, welke aspecten een model benadrukt en welke aspecten juist worden veronachtzaamd. Getallen kunnen soms een discussie overvleugelen en gebruikt worden om onuitgesproken aannamen te rechtvaardigen. Getallen kunnen ook bewust misbruikt worden. In sommige gevallen kan door de manier van presenteren een bepaalde suggestie gewekt worden. Het lijkt niet overdreven om te verwachten dat in bepaalde gevallen de verleiding niet weerstaan kan worden om op deze manier de discussie te sturen.
Samenvattend valt het te verwachten dat (uitkomsten van) modellen een belangrijke rol zullen spelen op het beleidsterrein verkeer en vervoer. De genoemde haken en ogen aan de uitkomsten van prognoses maken het echter wenselijk om kwalitatieve overwegingen in ogenschouw te nemen.
1.2.2. bestuurs- en beleidswetenschap.
Een tak van de wetenschap die meer aandacht heeft voor kwalitatieve aspecten van besluitvorming is de bestuurs- en beleidswetenschap. Het is vrijwel onmogelijk om de vele stromingen in kort bestek te presenteren. Dat hoeft ook niet. Voor deze scriptie is inspiratie geput uit de beleidsfilosofie-benadering van Dijkink. In deze paragraaf zullen heel globaal begrippen worden geïntroduceerd die van pas kunnen komen bij de formulering van een probleemstelling.
Er bestaat een interessante gelijkenis tussen de problematiek die wordt aangesneden in 'strijd en hegemonie' (1992), een onderzoek naar stadsvernieuwing en stedelijke vernieuwing in Amsterdam en Den Haag, en het onderwerp van deze scriptie. In de inleiding van hun onderzoek beschrijven Dijkink en Ter Borg de argumenten die in 1975 gebruikt werden bij een discussie over de plannen van projectontwikkelaar Bouwes voor een herinrichting van het Leidseplein in Amsterdam. Het contrast met de situatie in 1991 blijkt opvallend: 'wie anno 1991 de omvorming beziet die het Leidseplein in de direct voorafgaande jaren heeft ondergaan, kan niet anders dan concluderen dat een aantal zaken die destijds als verderfelijk werden gezien nu zonder slag of stoot zijn gerealiseerd, ja zelfs toegejuicht worden als oplossing voor stedelijke problemen' (1992, blz. 1). Er is geen sprake van een duidelijke nederlaag van de tegenstanders van toen, 'het zijn soms dezelfde kritische personen van destijds die de huidige ontwikkelingen toejuichen' (blz. 1).
In de inleiding van deze scriptie is gewezen op de tegenstelling tussen de jaren tachtig waarin de gemeentelijke politiek geen trek had in uitbreiding van het metronet, en de situatie in de jaren negentig waarin sprake is van een tegengestelde situatie. Bovendien staat de Amsterdamse context in beide gevallen centraal, hoewel die bij Dijkink en Ter Borg met de Haagse wordt vergeleken.
Een eerste vraag is uiteraard wat onder het begrip 'beleidsfilosofie' verstaan moet worden. Dijkink en Ter Borg definiëren beleidsfilosofieën als: 'stelsels van dominante waarden, procedures en zienswijzen die een tijdlang het handelen op een bepaald beleidsterrein bepalen' (blz. 2). Als voorbeeld wordt de nadruk op kleinschaligheid, op sociaal zwakkere groepen en stadsvernieuwing, zoals die tot het eind van de jaren tachtig zeker in Amsterdam werd beleden, genoemd. Dijkink en Ter Borg constateren dat projecten als de IJ-boulevard lijken aan te tonen dat er momenteel een andere wind door het stadhuis waait.
Het blijkt moeilijk te zijn om aan complexe begrippen als stadsvernieuwing en stedelijke vernieuwing een eenduidige betekenis toe te kennen. Het verschil in woordkeus doet een omslag suggereren, maar ondanks het verschil in jargon tussen beide begrippen probeert de Amsterdamse gemeenteraad een zekere continuïteit in beleidsuitgangspunten te bewaren (blz. 117). Wat dat betreft lijkt er in de discussie over metroaanleg per definitie sprake van discontinuïteit: er wordt wel of geen metro aangelegd. Aan de andere kant is dit misschien ook wel weer een te simpele voorstelling van zaken, want het is niet gezegd dat door de tijd heen een zelfde invulling wordt gegeven aan het begrip 'metro'. Niet voor niets constateren Dijkink en Ter Borg dat 'de feitelijke trend in de besluitvorming, ook zonder dat iemand er over valt, veel pragmatischer (of technocratischer) kan zijn dan de retoriek waarmee ze begeleid wordt, ons doet geloven.' (blz. 2).
Naast discontinuïteit is hegemonie een belangrijk begrip in de beleidsfilosofie-benadering. De Italiaanse marxist Gramsci ontwikkelde dit begrip in het begin van deze eeuw om aan te geven dat sommige denkbeelden, visies of begrippen zo overtuigend kunnen voorkomen dat ze dwars door bestaande politieke tegenstellingen heenbreken. Het ontbreken van discussie kan een indicatie zijn voor de hegemonie van een bepaald begrip. Een voorbeeld op nationaal niveau is het beleid van gebundelde deconcentratie, dat een hoogtepunt vond in de vroege jaren zeventig. Ten tijde van het opstellen van de Derde Nota over de Ruimtelijke Ordening (halverwege jaren zeventig) kwamen de auteurs tot de verrassende conclusie dat voorheen nergens argumenten pro-spreiding waren gegeven. De uitgangspunten van het spreidingsbeleid hadden eigenlijk nooit ter discussie gestaan. De problemen die ontstonden door het 'succes' van het spreidingsbeleid, zoals forensisme en verlies van draagvlak voor voorzieningen in de grote steden, zorgden voor grote beleidsmatige verwarring bij de planologen. Uit deze verwarring kwam uiteindelijk de 'compacte stad' naar voren. Het gebrek aan discussie wil niet altijd zeggen dat er geen dissidenten zijn, die in een vroeg stadium wijzen op de onwenselijke gevolgen van de algemeen geaccepteerde beleidsuitgangspunten. Door vroegtijdig de kop in de wind te gooien, plaatsen de dissidenten zich wel buiten de discussie. Pas na een omslag kunnen zij wijzen op de inzichten die zij eerder geuit hebben en daar status aan ontlenen.
Een derde perspectief dat verbonden is aan een beleidsfilosofie is ritualisering. Ritualisering betekent 'lokale interpretatie' en is met name voor geografen interessant. Geografen zijn gewend om te denken in effecten op verschillende schaalniveaus. Een gangbare indeling naar schaalniveaus voor (micro-)politiek geografen vormt het Nederlandse staatsbestel: nationaal, lokaal en provincie. Het denken in schaalniveaus maakt de vraag relevant waar de oorsprong ligt van een beleidsfilosofie. Het is denkbaar dat een lokaal gevoelde beleidsfilosofie de uitdrukking is van denkbeelden op nationaal niveau. Een nationale overheid die besluit om het eigen woningbezit te stimuleren en de financiële systematiek daarop afstemt, kan de lokale overheid wel eens dermate weinig beleidsvrijheid bieden dat die lokale overheid gedwongen wordt zich aan te passen. Aan de andere kant kan de lokale overheid, door het directe contact met burgers en de problemen van de straat, haar informatievoorsprong aanwenden om een beleidswijziging te ontwikkelen die door de nationale overheid later als landelijk beleid wordt doorgevoerd. Een voorbeeld van het laatste geval is de 'sociale vernieuwing' die in Rotterdam werd 'uitgevonden' en tijdens de formatie van het kabinet Lubbers-3 tot nationaal beleid werd gepromoveerd.
De drie perspectieven die verbonden zijn aan het begrip beleidsfilosofie, geven een aanzet voor de bestudering van de discussie rond metroaanleg. Vele vragen zijn denkbaar. Een voorbeeld is het door velen gevoelde 'taboe' op metroaanleg in de jaren tachtig. Was er sprake van een sterke mate van consensus, meetbaar via stemverhoudingen in de gemeenteraad? Waren er in de jaren tachtig pro-metro dissidenten? Was ook buiten de gemeentelijke overheid het woord 'metro' uit het taalgebruik verbannen?
De laatste vraag verlegt de aandacht naar de tegenstelling tussen de microkant van besluitvormingsprocessen en de macrokant van 'tijdgeesten'. Een tijdgeest, zoals bijvoorbeeld het ideaal van gebundelde deconcentratie, wordt niet alleen door politici, maar ook door kranten, externe deskundigen en overige belanghebbenden gedragen. Indien er sprake is van een diametrale tegenstelling tussen bijvoorbeeld een krant en het beleid van een overheidsinstantie, dan moet er per definitie iets anders aan de hand zijn en is een meer micro-georiënteerde verklaring op zijn plaats.
Sociaal-psychologen richten zich traditioneel meer op de microkant van besluitvormingsprocessen. Een veel gebruikte theorie, die ook aan de orde komt in het werk van Dijkink, is de 'groupthink'-benadering van Irving Janis. Hèt voorbeeld van groepsdenken is de mislukte invasie van communistisch Cuba (Varkensbaai) door de Verenigde Staten. President Kennedy van de Verenigde Staten schijnt later verzucht te hebben: "how could I have been so stupid?". Mentzel stelt dat de besluitvorming die leidde tot aanleg van de Bijlmermeer in de jaren zestig, past bij de theorie van het groepsdenken (1991, blz. 97-112).
Janis onderscheidt een aantal symptomen van groepsdenken, verdeeld in drie typen: zelfoverschatting door de groep (illusie van onkwetsbaarheid en geloof in morele superioriteit van de groep) (1), collectieve vernauwing (collectieve rationalisaties en stereotyperingen van 'outgroups') (2) en conformeringsdruk (zelfcensuur, illusie van unanimiteit, directe druk op dissidenten en zelfbenoemde gedachtenhoeders) (3). Het optreden van groepsdenken leidt tot inadequate besluitvorming, met als symptomen in de dagelijkse praktijk bijvoorbeeld incomplete verkenning van alternatieven. Een belangrijke stap in het denken van Janis is de directe verbinding die wordt gelegd tussen de kwaliteit van de besluitvormingsprocedure en het uiteindelijke resultaat: '
'goede' procedures bevorderen sterk de kansen op succesvolle beslissingen, terwijl 'slechte' procedures bijna garant staan voor slechte resultaten (Janis en Mann, 1977). Door Herek, Janis en Huth (1987) wordt empirische evidentie voor deze stelling aangedragen.' ('t Hart 1991, blz. 29).
Op microniveau wordt het mogelijk om de machtsvraag wat beter in het voetlicht te plaatsen. Zoals Dijkink en Ter Borg al constateren kan de gemeenteraad moeilijk als een gesloten groep worden gezien zoals die ideaaltypisch in de wereld van groepsdenken voorkomt (1992, blz. 3). Tegelijkertijd is sprake van 'eventueel een beduchtheid voor morele oordelen en taboes vanuit de publieke opinie en een angst om verantwoordelijk te worden gesteld voor beleidsobstructie. Dit kan lijken op wat men bij groupthink beschreven ziet namelijk dat de betrokkene zich later afvraagt waarom hij/zij zich niet over die angst heen heeft gezet en zijn/haar echte twijfels heeft geuit' (blz. 3). Hieraan toegevoegd kan worden de werking van zaken als fractiediscipline, gebonden zijn aan een programakkoord en persoonlijke overwicht van personen (wethouders of belangrijke raadsleden), die kunnen leiden tot het optreden van de symptomen die Janis onder groepsdenken plaats.
De groepsdenken-benadering maakt gebruik van een aantal meer algemene sociaal-psychologische begrippen. Een voorbeeld is 'entrapment': de moeite die belanghebbenden hebben om een eenmaal ingezette koers te wijzigen wanneer al substantiële investeringen (vaak financieel, maar ook bijvoorbeeld prestige) zijn gebracht. Een tweede voorbeeld is de collectieve dissonantietheorie, die stelt dat informatiebronnen die niet passen bij de verwachtingen die men koestert, simpelweg zullen worden genegeerd. Een gebruiker van een Apple Macintosh computer beroept zich graag op de ongeëvenaarde gebruikersvriendelijkheid van zijn/haar computer. Het feit dat moderne IBM-compatible machines zijn uitgerust met een ongeveer even gebruikersvriendelijk systeem (Windows) voor een lagere prijs gaat er bij deze lieden niet in.
Misschien zijn er in de besluitvorming rond metroaanleg momenten geweest waarop dergelijke mechanismes te herkennen zijn.
1.2.3. sociale geografie en planologie.
In de vorige paragraaf is al even onder de noemer 'ritualisering' een punt van interesse voor geografen aangestipt. Buiten de politieke geografie biedt de geografische wetenschap echter meer aanknopingspunten.
De beleidsmatige verwevenheid van openbaar vervoer en ruimtelijke ordening heeft veel planologisch onderzoek gestimuleerd waarvan hier een aantal resultaten wordt gegeven. In Tobben (1993, hoofdstuk twee) wordt een overzicht gegeven van de bestaande literatuur over de relatie tussen stedelijke ontwikkeling en lichte vormen van railvervoer (waaronder metro). Tobben concludeert dat "er een positieve (structurerende) werking uit kan gaan van nieuwe railinfrastructuur op de stedelijke ontwikkeling" (blz. 29). Met andere woorden: door de aanleg van een metro kun je een achtergebleven gebied in je stad een zetje geven.
Een belangrijke voorwaarde is echter een voldoende beleidsmatige begeleiding en ondersteuning. Want 'de aanleg van een lichte railverbinding op zich is niet voldoende om (in ieder geval) positieve ontwikkelingen te genereren' (blz. 29). Dat laatste wordt gemakshalve wel eens vergeten door politici die meer geïnteresseerd zijn in de symboolwerking van hun beleid dan de uiteindelijke resultaten, die zich ver buiten hun ambtsperiode uitstrekken.
Bovendien zijn de 'positieve' ontwikkelingen voor velerlei uitleg vatbaar. De Dienst Ruimtelijke Ordening (DRO) van de gemeente Amsterdam ziet de Noord-Zuidlijn als een mogelijk tegenwicht voor de sterke (spontane!) economische ontwikkeling van de Zuidas:
Waar nu nog voornamelijk gekeken wordt naar locaties ten zuiden van het IJ, kan de blik na aanleg van de Noord-Zuidlijn veel meer naar het noorden worden gericht. De spreiding van economische activiteiten zal zo evenwichtiger over stad en regio verdeeld kunnen worden (Buffing, 1993 blz. 9).
Ook op andere plaatsen in het verhaal van DRO wordt benadrukt dat de Noord-Zuidlijn een belangrijke component is bij het instandhouden van een economisch gezonde binnenstad. De aanleg van een metro gaat hand in hand met een veel bredere visie op stadsontwikkeling.
Het is de vraag of de werkelijkheid zich zo gemakkelijk laat sturen als in de plannen verondersteld wordt. Dat doet er echter niet toe; het gaat erom dat dergelijke visies een rol spelen (en in het verleden gespeeld hebben) bij de afweging 'wel of geen metro'.
Een begrip dat binnen zowel de politieke als de stadsgeografie een belangrijke rol speelt is het stadsgewest. Het proces van suburbanisatie dat in Amsterdam ooit begon met de trek van rijke bewoners naar randgemeenten op zandgronden en culmineerde in het door de centrale overheid gestimuleerde beleid van gebundelde deconcentratie, heeft ervoor gezorgd dat de bestuurlijke grenzen van de gemeente niet meer overeenkomen met de werkelijke woonplaats van mensen die gebruik maken van Amsterdamse voorzieningen. Het beleid van de compacte stad was er al op gericht om aan de verzwakking van de centrale stad een einde te maken, maar met het verschijnen van de Vierde Nota voor de Ruimtelijke Ordening kreeg Amsterdam een centrale rol toegekend als stedelijk knooppunt. Een offensieve benadering was geboden om de concurrentiepositie van de stad te waarborgen in de internationale concurrentiestrijd met andere Europese steden. Vrijwel tegelijkertijd verscheen het gevoelige onderwerp van bestuurlijke reorganisatie weer hoog op de agenda. Ondertussen weten we dat de functionele relaties binnen het Amsterdamse stadsgewest moeten worden bestendigd in een ROA (Regionaal Orgaan Amsterdam). Een belangrijke taak voor het ROA is een regionaal verkeers- en vervoersplan, waarin voor de 'vervoerregio' Amsterdam wordt aangegeven hoe aan de doelstellingen van het nationale Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer voldaan kan worden.
Tegelijk heeft in de gemeente Amsterdam een opdeling plaatsgevonden in de vorm van deelraden. In principe hebben deelraden weinig te zeggen over projecten die van belang zijn voor de gehele stad. De aanleg van nieuwe metrolijnen behoort tot de 'stadsdeeloverstijgende' projecten. Aan de andere kant is de centrale stad zich bewust van het feit dat openlijke ruzie niet goed is voor de beeldvorming naar buiten toe. Een zeker streven naar consensus kan het gevolg zijn.
Een aantal relevante geografische vragen komt naar boven. Wat is de invloed van een regionale verbreding van verkeers- en vervoerskundige problemen? Hoe en wanneer komen 'regionale' argumenten in de Amsterdamse discussie naar voren? Welke rol spelen de deelraden? Dit zijn slechts enkele van de vragen die gesteld kunnen worden rond de interactie tussen verschillende schaalniveaus.
1.3. Naar een probleemstelling.
Hoe heeft het zover kunnen komen? De vraag sloeg op de verbazing die ik ondervond over de drastische koerswijziging in het Amsterdamse openbaar vervoerbeleid, zoals beschreven in het Parool-artikel. Met de informatie uit de voorgaande paragraaf kan deze elementaire vraag aangescherpt worden tot een probleemstelling.
Volgens het Parool moet het begin van de jaren tachtig worden gekarakteriseerd als een 'anti-metro' periode, waarin het slecht toeven was voor al degenen die graag met goed openbaar vervoer reizen: "de dagen van moedeloosheid" (blz. 1). Het ligt er dik bovenop dat de huidige 'pro-metro' periode een hele verademing is. In paragraaf 1.2 heb ik benadrukt dat het erg makkelijk is om achteraf een dergelijk oordeel te vellen. Misschien waren er wel oorzaken die een keuze tegen metroaanleg rechtvaardigden. Daarnaast bleek dat het bekritiseren van het verleden niet automatisch zorgt voor realistischer beleid in het heden.
Deze gedachten leiden tot een centrale vraag voor deze scriptie:
hoe realistisch werd door de Amsterdamse gemeenteraad tegen het vraagstuk 'wel of geen metro' aangekeken in de periode 1978-1994?
Sleutelwoord is 'realistisch'. Kramers' Nederlands woordenboek verstaat onder realisme 'besef voor de werkelijkheid'. Voorstanders van de huidige metroplannen dichten de meerderheid van de gemeenteraad in (het begin van) de jaren tachtig een gebrek aan realiteitszin toe, omdat er sprake was van een taboe op het woord metro (zie bijvoorbeeld voetnoot 8). Door gebruik te maken van het woord taboe wordt een specifiek beeld van de geschiedenis gegeven. Het is de vraag in hoeverre dit terecht is. Het zou zelfs zo kunnen zijn dat de keuze voor het woord taboe meer zegt over de huidige voorstanders dan over de daadwerkelijke gebeurtenissen in het begin van de jaren tachtig.
De keuze voor het woord taboe - hetgeen niet aangeraakt of aangeroerd mag worden - dringt de lezer een beeld op van een gemeenteraad die tegen feitelijke trends in, het gezonde verstand achterlatend, besluiten nam. De suggestie wordt gewekt dat een rationele, van taboes of andere gevoeligheden gespeende, afweging had geleid tot een proces waarin eerder zou worden gekozen voor metroaanleg.
Een aantal deelvragen komt bovendrijven. Het lijkt mij slechts zinvol om van een taboe te spreken wanneer een praktisch realiseerbaar alternatief niet wordt meegenomen in het besluitvormingsproces. Was metroaanleg in het begin van de jaren tachtig eigenlijk wel een reëel alternatief? Beantwoording van deze vraag vereist een blik op de financiële, technische en vervoerskundige randvoorwaarden van die periode en de verwachtte ontwikkeling van die indicatoren in de nabije toekomst.
In de tweede plaats bestaat er een verschil tussen woorden en daden: het maakt voor de dagelijkse praktijk weinig uit wanneer een woord in de taboesfeer verdwijnt maar onder een nieuwe naam terugkomt: "the proof of the pudding is in the eating". Ging een eventuele afwijzing van het woord metro gepaard met een afwijzing van de bijbehorende vervoerskundige eigenschappen? Deze vraag handelt over de uitgangspunten van het verkeers- en vervoersbeleid. In de jaren tachtig was er veel te doen over het sneltramconcept, dat werd gepositioneerd als opvolger van de traditionele metro. Een nadere analyse van de uitgangspunten die aan zowel het metro- als het sneltramconcept werden gekoppeld, kan een antwoord geven op de vraag in hoeverre de situatie in het begin van de jaren tachtig werkelijk verschilt van die in de jaren negentig.
Een derde vraag die door het gebruik van het woord taboe opkomt, heeft te maken met de omslag naar de huidige metrovriendelijke periode. Het doorbreken van een taboe lijkt mij geen sinecure, juist vanwege de gevoeligheden die ermee gepaard gaan. Wat was ervoor nodig om het woord metro te herintroduceren in het politieke taalgebruik? Niemand vindt het leuk om een beoordelingsfout toe te geven, en zeker veel politici niet. Het valt daarom te verwachten dat er argumenten op tafel zijn gekomen, waarmee een ieder een omslag kon rechtvaardigen. Misschien kwamen er met nieuwe argumenten zelfs actoren in beeld die vroeger genegeerd waren.
Het verhaal wordt pas compleet met een blik op het realiteitsgehalte van de nieuwe argumenten. Voorzichtigheid is geboden, want de huidige metroplannen zullen pas ver na het jaar 2000 voltooid zijn. Zijn er echter op dit moment al redenen om te twijfelen aan de realiteitszin van de metroplannen, dus voordat de uitvoering goed en wel onderweg is?
1.4. Dataverzameling.
De vorige paragraaf toont aan dat zinvol lijkt om een centrale rol toe te kennen aan de gemeenteraad. De nadruk voor de literatuur van deze scriptie valt daarom automatisch op de notulen, het Gemeenteblad. Helaas blijken de notulen van commissievergaderingen nauwelijks toegankelijk te zijn. Voor grote projecten, en daar valt metroaanleg zeker onder, vindt gelukkig echter altijd een openbare raadsvergadering plaats. Aan de hand van het Gemeenteblad kan gekeken worden hoe de discussie is verlopen.
Een discussie in de gemeenteraad vindt meestal plaats aan de hand van een voordracht van het college van B&W. De verzameling voordrachten die in de Stadhuisbibliotheek kan worden ingezien, vormt een tweede bron van informatie, zonder welke een discussie niet te begrijpen valt.
Een derde bron van informatie is kranteknipsels en artikelen in vaktijdschriften. Wat betreft de laatste categorie (bijvoorbeeld het blad Openbaar Vervoer) heb ik de artikelen louter gebruikt om het onderzoeksveld beter te leren kennen. De uitgebreide verzameling kranteartikelen uit het Parool is van groter belang geweest, met name bij de beantwoording van onderzoeksvraag drie. Aan de hand van interviews en ingezonden brieven trachten belanghebbenden hun mening naar de voorgrond te schuiven. Daarnaast is het Parool zelf ook een partij, die in redactionele commentaren een mening verwoordt. Een complicerende factor is het feit dat de krant door selectie van nieuwsfeiten de eigen mening in een gunstig voetlicht kan trachten te zetten. Ik verwacht echter dat de breedte van dataverzameling een dergelijk verstorend effect zal minimaliseren.
Een vierde bron van informatie vormt een aantal gesprekken met deskundigen van het GVB. Gesprekken lopen veelal moeizaam door de politieke gevoeligheid van veel cijfers. Deze ervaring heeft mij doen afzien van de gedachte om een uitgebreider aantal personen voor een interview te benaderen. Dat hoeft ook niet: het totaal van de vier informatiebronnen is dermate omvangrijk, dat het probleem eerder ligt in selectie dan in een tekort.
Figuur 1: de situatie in 1994.
Bron: GVB (1994). |
