Aan
de voorzitter van de Vaste Commissie
voor Verkeer en Waterstaat van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
's-Gravenhage, 2 september 1999

Onderwerp
Subsidie Noord/Zuidlijn.
------------------------

Geachte voorzitter,

1 Inleiding

Op 1 juli 1999 heb ik met uw commissie overleg gevoerd over de subsidieverlening aan de gemeente Amsterdam voor aanleg van de Noord/Zuidlijn. Het onderwerp bleek te omvangrijk en te complex om in één keer te bespreken. Ik doe u hierbij aanvullende gegevens over het project toekomen. In deze brief ga ik in op de voorgeschiedenis van het project, de vervoerwaarde inclusief substitutie-effecten en netoptimalisatie, de kostenraming en risico's, mogelijke varianten van het project en vergelijkbare gegevens van andere projecten.
De Noord/Zuidlijn past in mijn beleid voor verbetering van de bereikbaarheid van Schiphol en Amsterdam, voor vermindering van de groei van het autoverkeer, voor versterking van het openbaar vervoer en vermindering van de milieulasten van verkeer en vervoer in en rond Amsterdam. De belangrijkste redenen om subsidie te verlenen voor de aanleg van de Noord/Zuidlijn zijn:
-      Het huidige stedelijke openbaar vervoernet is dusdanig zwaar belast dat het onvoldoende in staat is om de toenemende vervoersvraag op een adequate wijze af te kunnen wikkelen.
-      In het VINEX-convenant is de lijn opgenomen als de 'ruggegraat' van het stadsgewestelijke openbaar vervoersnet, waardoor er mogelijkheden ontstaan nieuwe lijnen aan deze 'ruggegraat' te hangen.
-      Het huidige Amsterdam CS is zwaar belast en uitbreidingsmogelijkheden zijn beperkt. Station Zuid/WTC zou een deel van de functie van Amsterdam CS over kunnen nemen door hier een deel van de HSL- en intercity-treinen te laten halteren. Daarmee is een goede en snelle verbinding tussen Amsterdam CS en Amsterdam Zuid/WTC essentieel.
-      In het PKB Schiphol wordt uitgegaan van een modal-split aandeel van het OV van 40%. De Noord/Zuidlijn draagt hier aan bij, omdat met deze lijn de bereikbaarheid van Schiphol met het openbaar vervoer, ook met een overstap van metro/sneltram op de trein, vanuit Amsterdam-Noord en -Centrum aanzienlijk verbetert.
-      Vanwege de groeiende mobiliteit en het beleid van de gemeente om de stad autoluw te maken is, teneinde het centrum voldoende bereikbaar te houden en de belangrijke huidige sociaal/economische functie van het stadscentrum te behouden, een duidelijke verbetering van de bereikbaarheid met het openbaar vervoer noodzakelijk.
Tegen deze meervoudige doelstelling is subsidieverlening voor het project afgewogen.

2 Voorgeschiedenis

De gemeente Amsterdam is reeds in 1989 een studie naar verdere mogelijkheden van ondergronds railvervoer gestart. In juli 1992 koos het College van B&W voor aanleg van een Noord/Zuidlijn. Daarmee was feitelijk de verkenningsfase van het project afgerond. Pas in 1994 zijn op basis van de toen beschikbaar komende middelen in het kader van een investeringsimpuls door het toenmalige kabinet gesprekken geopend tussen de gemeente en mijn ministerie over het project Noord/Zuidlijn. Deze gesprekken zijn geïntensiveerd in 1995, toen sprake was van opname van het project in het VINEX-uitvoeringsconvenant. Na ondertekening van dit convenant op 30 juni 1995 lag feitelijk de vormgeving van het project op hoofdlijnen vast. Met het van kracht worden van de nieuwe MIT-structuur in 1996 is het project daarom opgenomen in het planstudieprogramma. Vanaf dat moment is er sprake van een grote inhoudelijke betrokkenheid op ambtelijk niveau bij het project. Op 31 oktober 1996 heeft V&W de huidige projectopzet (keuze tracé Ferdinand Bolstraat met een kostenraming van f 1,8 mrd) op hoofdlijnen geaccordeerd. In december 1996 is er een subsidie ad f 25 mln voor voorbereidingskosten verleend. Ook is in december 1996 gestart met een audit naar de vervoerwaarde van het project. De bouwdienst van Rijkswaterstaat heeft vanaf begin 1997 bouwtechnische analyses van het programma van eisen en ontwerpen uitgevoerd en kostenramingen getoetst.
Halverwege 1998 is er sprake van formele correspondentie tussen mijn ministerie en het ROA/Amsterdam over de procedure voor de subsidie-aanvraag.
In verband met de complexiteit en omvang van het project heb ik besloten de aanvraag op te splitsen in zeven documenten. In april 1999 is besloten twee audits te laten verrichten ter toetsing van de economische en ruimtelijke effecten van de Noord/Zuidlijn.
Inmiddels heb ik mijn standpunt over deze zeven documenten vastgelegd in aantal brieven aan de gemeente Amsterdam en het Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA) die ik u in afschrift heb doen toekomen. Het betreft allereerst mijn brief van 17 september 1998 over het functioneel programma van eisen en de vervoerwaarde van de Noord/Zuidlijn. Op 1 juli 1999 heb ik u drie brieven in afschrift doen toekomen: over de kostenraming, regionalisering en ruimtelijk/economische effecten, over veiligheidsnormering en over de afronding van het document vervoerwaarde. Mijn standpunt over het tracé en het ontwerp is vastgelegd in mijn brief van 31 augustus 1999. Ik heb u daarnaast schriftelijk mijn standpunt over de vervoerwaarde van de Noord/Zuidlijn toegelicht (17 september 1998, kenmerk DGP/IB/SR/V822182) en over de hoofdlijnen van mijn beoordeling ten behoeve van de subsidieverlening (DGP/IB/SR/9902156).

3 Vervoerwaarde

algemeen

Ik heb een positief oordeel over de vervoerwaarde van de Noord/Zuidlijn. De cijfers ondersteunen dit. Met het project wordt immers een duidelijke verbetering van het openbaar vervoer bereikt. Berekend is dat ruim 200.000 reizigers per dag van de nieuwe verbinding gebruik zullen maken; het overgrote deel van deze reizigers heeft voordeel bij de lijn, omdat deze sneller en stipter vervoer biedt. Er is sprake van betere verbindingen met de Amsterdamse binnenstad en met twee belangrijke stations: Amsterdam CS en Amsterdam Zuid/WTC, die aansluiting bieden op het nationale en internationale spoorwegnet.
Berekeningen wijzen ook uit dat als gevolg van de aanleg van de Noord/Zuidlijn er sprake zal zijn van 17.750 nieuwe reizigers per dag. Dat is meer dan vele openbaar vervoerlijnen in totaal aan reizigers trekken. Het aantal nieuwe reizigers wordt berekend met behulp van een onderscheid in de nul- en de een-situatie. Deze zijn beide in de toekomst (het prognosejaar) gelegen; het verschil wordt bepaald door de afwezigheid of aanwezigheid van het project in het rekenmodel. Dit betekent dat voor beide toekomstige situaties voor de berekening van het aantal nieuwe reizigers factoren, zoals verscherping van het parkeerbeleid, ruimtelijke factoren (concentratie werkgelegenheid rond stations) en de groei van aantallen inwoners en arbeidsplaatsen, gelijk gehouden worden.
De gemeente Amsterdam heeft in haar vervoerwaarde-onderzoek een groei geprognosticeerd van het totale aantal openbaar vervoerreizigers in de Amsterdamse regio in de periode 1993 - 2005 van 88%. Deze groei is voornamelijk het gevolg van overheidsbeleid gericht op verbetering van het openbaar vervoer en op aanscherping van het flankerend en ruimtelijk beleid.
Deze groeicijfers zijn op basis van de in opdracht van mij uitgevoerde audit licht (-4,5%) bijgesteld; de trend wordt echter niet aangetast. De aanleg van een hoogwaardige verbinding als de Noord/Zuidlijn betekent een aanzienlijke capaciteitsvergroting, zodat de autonome en beleidsmatig gewenste groei van reizigersaantallen geaccommodeerd kan worden.

baten en kosten

In methoden voor kosten/batenanalyse van openbaar vervoerprojecten worden de baten veelal gevormd door op geld gewaardeerde voordelen voor de reizigers in de vorm van een kortere reistijd, de toename van het aantal reizigers en substitutie auto - openbaar vervoer; de kosten worden veelal gevormd door de investering die via een disconteringsmethode tot een jaarlijks bedrag wordt omgevormd. Voor de Noord/Zuidlijn wordt een, zoals voor metroverbindingen gebruikelijk is, lange afschrijvingstermijn (80 in plaats van 30 jaar) voor de ruwbouw (tunnel, betonbouw stations) gehanteerd. Het hoogwaardige karakter van de verbinding wordt gehonoreerd door de reistijdwinst van openbaar vervoerreizigers en automobilisten gelijk te waarderen.
Niet-vervoerkundige baten en kosten, zoals een beter economisch draagvlak voor de Amsterdamse binnenstad vanwege een betere bereikbaarheid of hinder tijdens de aanleg van het project, zijn niet in de rekensommen verdisconteerd. Op basis van deze uitgangspunten is de verhouding tussen baten en kosten positief (>1).

substitutie-effect

Een van de resultaten van de vervoerwaardeberekeningen is de substitutie auto - openbaar vervoer als gevolg van de investering in infrastructuur. Dit is berekend op 19% van het aantal nieuwe reizigers, te weten ruim 3300 reizigers per dag.
In het bovenstaande cijfer zijn niet de inspanningen van de gemeente meegenomen om het huidige flankerend beleid en het bestaande beleid ter verbetering van het openbaar vervoer tot een succes te maken. Dit nu ingezette beleid zal in de jaren tot 2006 leiden tot een keus voor het openbaar vervoer van vele automobilisten. Dat de gemeente de indienststelling van de Noord/Zuidlijn zal aangrijpen voor versterking van het huidige flankerend en ruimtelijk beleid, is eveneens niet in de berekeningen betrokken.
De gemeente heeft mij medegedeeld onder andere stappen te ondernemen voor het creëren van overstaplokaties aan de randen van de stad, met name bij stations van de Noord/Zuidlijn. Wanneer ook overeenstemming bereikt wordt tussen Rijk en andere overheden over de invoering van rekeningrijden of een andere vorm van beprijzing van weggebruik, zal ook dat een duidelijk effect hebben op de substitutie auto - openbaar vervoer.
Ook bij aanleg van andere openbaar vervoerprojecten is gebleken dat een verbetering van het openbaar vervoer sec slechts een beperkte zelfstandige aantrekkingskracht op automobilisten heeft. Er zal sprake moeten zijn van een samenhangend pakket van maatregelen. In dit geval was een hoger zelfstandig effect verwacht, omdat enerzijds in het Amsterdamse sprake is van grote congestie op het wegennet en anderzijds de Noord/Zuidlijn in vergelijking met vele andere projecten een duidelijk hoogwaardig karakter heeft. In deze regio - meer dan in elke andere regio in Nederland - heeft het openbaar vervoer kansen uit te groeien tot een duidelijk alternatief voor de auto. Gezien de door Amsterdam voorgenomen flankerende maatregelen acht ik verbetering van het hierboven gemelde substitutie-effect haalbaar.
Omdat ook hier sprake is van modelberekeningen, overweeg ik in samenwerking met de gemeente Amsterdam een eerste evaluatie-onderzoek te laten verrichten om te bezien of parameters voor deze berekeningen wellicht teveel zijn gebaseerd op historische gegevens.

netoptimalisatie

Het openbaar vervoernetwerk als geheel na indienststelling van de Noord/Zuidlijn zal een hoger voorzieningenniveau bieden. Bijna alle inwoners binnen het invloedsgebied van de Noord/Zuidlijn kunnen in kortere tijd meer plekken in de stad te bereizen. Met name vanuit Amsterdam-Noord en de binnenstad, maar ook vanuit andere gemeenten zijn belangrijke bestemmingen sneller te bereiken. In de periode tot de indienststelling van de Noord/Zuidlijn zal er bovendien een aanzienlijke verbetering van het bovengrondse net plaatsvinden. In vergelijking met de huidige situatie zal er daarom eerder nog sprake zijn van een verbetering.
Bij de aanleg van grootschalige infrastructuur geldt dat er een aanpassing van het netwerk noodzakelijk is. In geval van de Noord/Zuidlijn, die een dragende, majeure functie in het toekomstige netwerk krijgt, heeft dat niet alleen gevolgen voor parallelle lijnen. Diverse verbindingen krijgen een feederfunctie voor de Noord/Zuidlijn. Deze netoptimalisatie kan voor sommige reizigers een extra overstap betekenen.
Het is de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van het ROA volgens de Kaderwet om in samenwerking met de gemeente de optimalisatie zodanig uit te werken dat het voorzieningenniveau in alle delen van de stad zo veel mogelijk gehandhaafd kan blijven. Ik acht dat zeer zeker mogelijk, omdat bij een goede exploitatie van de Noord/Zuidlijn 'winst' gemaakt kan worden. Er is sprake van geheel onafhankelijke infrastructuur, zodat de dienstregeling geen hinder ondervindt van verkeersproblemen in de stad en er geen oponthoud is bij kruisingen met andere lijnen. Er kunnen daarnaast veel reizigers in grote eenheden vervoerd worden; dat betekent een hogere opbrengst tegen lagere variabele kosten. De 'winst' vormt de basis voor het maken van een meerjarig financieel kader, waarbij het behalen van rendement van de investering op netwerkniveau leidend is. Als raamovereenkomst voor dat kader geldt de tussen V&W en Amsterdam overeengekomen taakstelling van 1,8 %punt op ROA-niveau (= 2,6%punt op GVB-niveau). De taakstelling biedt tevens de gelegenheid aan het ROA om door middel van de aanbesteding van de exploitatie en door de aanpak van het zwartrijden verdere 'winst' te genereren binnen de overeengekomen financiële kaders.

4 Kosten en risico's

MIT-cijfers

Het project kent een lange en ingewikkelde voorgeschiedenis; dat vertaalt zich mede in de MIT-cijfers, zoals deze in de loop der jaren zijn gepubliceerd. In 1993 besloot het toenmalige kabinet tot een investeringsimpuls; dat maakte het onder andere mogelijk dit majeure project in beschouwing te nemen dat tot op dat moment eenvoudigweg niet door het rijk te financieren was. De investeringsimpuls was niet toereikend om de Noord/Zuidlijn als geheel te kunnen financieren. In het MIT 1994-1998 is de lijn als verbinding tussen Amsterdam CS en Amsterdam Zuid/WTC opgenomen voor een bedrag van f 950 mln. Het project verkeerde in een eerste stadium van planuitwerking (fase 0), zodat de kostenraming slechts een indicatie vormde.
Met ingang van het MIT 1996 - 2000 is de nieuwe MIT-structuur van kracht geworden. Gezien de fase van de planuitwerking is de Noord/Zuidlijn in de planstudietabel opgenomen; vanwege de beschikbare middelen voor hetzelfde bedrag als twee jaar eerder. In het MIT was aangegeven dat daarboven voor de doortrekking naar Noord f 250 mln en vanwege de verdere planuitwerking f 300 mln nodig was (in totaal f 1500 mln).
De projectkosten werden in het MIT 1998 - 2002 geraamd op f 1800 mln. De keuze voor het tracé Ferdinand Bolstraat (f 150 mln meerkosten) was reeds in deze raming verwerkt. Op basis van de nota 'Samenwerken aan bereikbaarheid' bleek het mogelijk aanvullende middelen voor het project te reserveren; op dat moment was f 1350 mln beschikbaar. Met ingang van 1998 zijn de MIT-spelregels van kracht geworden. Een van de onderwerpen is de kostenbeheersing van infrastructuur. In dit verband is met name voor hoofdweg- en spoorprojecten aandacht gevraagd voor moderne ramingstechnieken. Inmiddels hanteren de grote gemeenten voor hun majeure projecten vergelijkbare methoden.
Het huidige Kabinet heeft in het kader van het 'f 71 mrd pakket' de ontbrekende middelen voor de Noord/Zuidlijn ter beschikking gesteld. Het project is in het MIT 1999 - 2003 opgenomen voor f 1868 mln; aanvullend is in de programmering tot 2010 f 200 mln voor afkoop van risico's opgenomen in de jaren 2008 en 2009. Het leek mij niet opportuun de reservering zichtbaar te maken richting Amsterdam, omdat over de financiering van risico's onderhandelingen met de gemeente verwacht mochten worden. Deze wijze van financiering heb ik afgestemd met de Minister van Financiën. Voor de twee aanpalende projecten is eveneens financiering uit het 'f 71 mrd pakket' voorzien. De auto-onderdoorgang is onder de titel 'IJ-Boulevard centraal/west' opgenomen in de OWN-impuls (f 360 mln in de periode 2003 - 2010 voor 33 projecten). Het busstation valt in de cluster VINEX-verkenningenprojecten (f 190 mln in de periode 2006-2010 voor 7 projecten).

Tabel kengetallen kosten

onderwerp	kosten (mln)	vastlegging
project CS - WTC	950	MIT 1994
toevoeging CS - Noord	250	MIT 1996
keuze tracé Ferd. Bolstr.	150	brief dd. 31 oktober 1996
subtotaal	1350
indexering	150
aanpassing raming	300	MIT 1996
idem	68	MIT 1999
subtotaal	1868
plusposten subs.kosten		minposten subs.kosten
passage CS	30	aftrek kabels en leidingen	5
bodemsanering	29	aftrek nieuw voor oud wegen	11
uitloop planning	10	idem bruggen	12,5
prijspeilcorr.1997-1999	51	grondonderzoek (=VAT)	5
		leges (=VAT)	15
		synergie-effecten RAI	5
		meerkosten tracé Noord/FB	50
		verrekening opslagen	16,5
subtotaal	120	subtotaal	120
subsidie-berekening	1868
risico-afdekking	187
subtotaal Noord/Zuidlijn	2055
aanpalende projecten	70
Totaal subsidie	2125

Hierboven is een cijfermatige toelichting gegeven over de ontwikkeling van de subsidie van de Noord/Zuidlijn van 1994 tot heden. In 1994 is de subsidie voor het project geraamd op f 950 mln; op dit moment stel ik u voor een subsidie te verlenen van f 2055 mln. Het projectontwerp, dat nu voorligt, is echter niet meer hetzelfde als de projectopzet uit 1994. Zo zit het deel Amsterdam CS - Noord in het project en is gekozen voor het tracé Ferdinand Bolstraat in plaats van het tracé Boerenwetering. Wanneer de projectuitbreidingen en prijsindexeringen meegeteld worden in de oorspronkelijke raming (in totaal f 1500 mln), is er sprake van 25% hogere kosten als gevolg van ramingsbijstellingen en van 10% als gevolg van de risicopremie. De ramingsbijstellingen vallen daarmee binnen de marges, zoals deze in moderne ramingstechnieken gebruikelijk zijn bij de uitwerking van een project. Ik ga er vanuit dat bij majeure projecten in de toekomst dergelijke moderne ramingstechnieken een rol zullen spelen in de MIT-procedure.
De conclusie moet zijn dat het bedrag van f 2055 mln inclusief risicopremie, te verlenen in de vorm van een lump sum beschikking, volledig overeenkomt met het MIT-bedrag van f 1868 mln exclusief risicopremie.

BTW

De subsidie voor de Noord/Zuidlijn is exclusief BTW. Ik heb in het najaar van 1998 met mijn collega van Financiën overeenstemming bereikt over compensatie van uit het Infrastructuurfonds over de aanleg van infrastructuur voor het openbaar vervoer betaalde BTW. In het verleden werd infrastructuur onder verantwoordelijkheid van vervoerbedrijven aangelegd. Deze bedrijven konden de BTW over aanleg van infrastructuur verrekenen met de BTW over de verkoop van vervoerbewijzen. Met het van kracht worden van Wet en Besluit Infrastructuur is de aanleg van infrastructuur echter een taak van de overheid geworden. De door andere overheden (gemeenten, stadsgewesten en provincies) afgedragen BTW over de directe subsidiabele aanlegkosten wordt conform het geldende subsidiepercentage volledig door mij vergoed. Deze uit het Infrastructuurfonds betaalde BTW zal op declaratiebasis voor 95% gecompenseerd worden door een toevoeging aan mijn begroting bij Najaarsnota en Slotwet. In de Miljoenennota is het voornemen gemeld een BTW-compensatiefonds ten behoeve van andere overheden in te stellen. Dit fonds zou per 1 januari 2001 kunnen functioneren. Over de aanleg van weginfrastructuur werd reeds BTW geheven.

de belangrijkste bouwtechnische risico's

Ik heb u eerder bericht dat de kostenraming, het bouwtechnisch ontwerp en de risico-analyse door mijn ministerie getoetst zijn. Daarbij is door de bouwdienst van Rijkswaterstaat geconstateerd dat de kostenraming gedegen is opgesteld, dat het ontwerp voor de Noord/Zuidlijn realiseerbaar lijkt en dat de bouwtechnische risico's van het project aanvaardbaar lijken. Ik licht hierna kort toe, wat de belangrijkste bouwtechnische risico's zijn.
Om zo weinig mogelijk hinder en schade aan de omgeving te veroorzaken, is door de gemeente gekozen voor een geboorde tunnel voor het gehele traject van Amsterdam CS tot de RAI. Ik heb ingestemd met deze projectopzet, omdat bij een boortunnel geen sloop en reconstructie op aanzienlijke schaal van de stedelijke omgeving noodzakelijk is. Bij een boortunnel wordt de kans op schade aan de directe omgeving vooral bepaald door het optreden van zettingen van de ondergrond. Deze zettingen worden veroorzaakt door volumeverlies tijdens het boorproces. Amsterdam doet onderzoek hoe dit volumeverlies zo beperkt mogelijk gehouden kan worden. Naar verwachting van de gemeente kan met de ontwikkeling van een nieuwe generatie boormachines volumeverlies tot 0,5% beperkt blijven; de huidige generatie boormachines veroorzaken volumeverlies van 1 à 2%. Schade aan de omgeving wordt voorkomen door het stratenpatroon te volgen, het boren onder bestaande funderingen te vermijden en de tunnel diep aan te leggen. Daarnaast zijn er proeven met mitigerende maatregelen, zoals groutinjecties op specifieke locaties, om de kans op schade verder te verkleinen.
De bouw van de stations Amsterdam CS, Rokin, Vijzelgracht en Ceintuurbaan veroorzaakt behoorlijke hinder voor de omgeving. Met name de stations Vijzelgracht en Ceintuurbaan komen diep te liggen. Door een bouwmethode te gebruiken, waarbij het dak van de bouwput zo snel mogelijk aangebracht wordt, wordt getracht deze hinder zo veel mogelijk te beperken. Ofschoon de voorgestelde bouwtechnieken in de praktijk veelvuldig worden toegepast, raakt de toepassing in de specifieke situatie van de Noord/Zuidlijn de grenzen van de bestaande techniek. Op vier aspecten dienen risico's onderscheiden te worden:
--      de diepwandconstructies (deze zijn bijvoorbeeld 1,2 m breed en 42 m diep voor station Ceintuurbaan) worden dicht op de bestaande bebouwing gerealiseerd;
--      het werken onder luchtdruk bij de ontgraving van het diepst gelegen compartiment van de stations Vijzelgracht en Ceintuurbaan;
--      de constructie van de groutstempels, waarvan de functie overigens beperkter (slechts een stabiliserende functie en geen waterkerende functie) is dan bij de tramtunnel Grote Marktstraat in Den Haag;
--      de afstemming van de logistiek, fasering en bouwplanning van 13 projectonderdelen die afzonderlijk aanbesteed worden.

In samenwerking met NS Railinfrabeheer zijn door Amsterdam modellen ontwikkeld voor de constructiemethode van de bouwkuip onder station CS. Eén van de belangrijkste uitgangspunten van deze passage is de minimalisering van de hinder voor de treindienstregeling tijdens de bouw. Het model, dat volgens de subsidieaanvrager het meest kansrijk wordt geacht, behoeft instemming van NS RIB (als vergunningverlener). Kritieke elementen in de constructie is de diepe fundering (tot 66m -NAP), de wandconstructie (sandwich met groutinjectie) en als afgeleide daarvan de vloer. Met een praktijkproef is aangetoond dat de betreffende funderingsdiepte en wandconstructie mogelijk is. Mochten er tijdens de bouw toch problemen ontstaan, dan kan er teruggevallen worden op een andere uitvoeringswijze.
Bij de onderhandelingen over de hoogte van de subsidie is in de eerder genoemde lijst van minnen en plussen een bedrag van f 30 mln opgenomen om de extra kosten van dit projectonderdeel te financieren.
De hierboven beschreven onderdelen van het project kennen aanzienlijke, doch aanvaardbare bouwtechnische risico's. De in de kostenraming geraamde budgetten voor deze onderdelen betreffen ieder voor zich 'slechts' een klein deel van het totale budget.
Met een lump sum beschikking wordt een vast subsidiebedrag toegekend. In dit geval is er in het vaste bedrag bovenop de forfaitaire 10% onvoorzien een risicopremie opgenomen. Deze risicopremie is afgesproken in de onderhandelingen met Amsterdam, maar is van mijn kant gebaseerd op een risico-analyse van de Bouwdienst van Rijkswaterstaat. Het is mogelijk dat de onderscheiden risico's geen of een bescheiden financieel effect hebben dat binnen de gebruikelijke subsidie kan worden opgevangen. Het is daarentegen ook mogelijk dat alle onderscheiden risico's financieel effect hebben. Daarvoor is de risicopremie bedoeld.
Het is mijn inschatting dat met de door mij toegezegde, aanvullende risico-premie van f 187 mln bij een goed risicomanagement alle risico's, inclusief het marktrisico bij aanbesteding in een drukke marktsituatie, adequaat zijn afgedekt.

5 Varianten en alternatieven

De stand van zaken met betrekking tot de planuitwerking van het project is door het rijk als uitgangspunt genomen bij de ondertekening van het VINEX-uitvoeringsconvenant in 1995. De huidige MIT-procedure is van kracht geworden in 1996. Gezien de stand van zaken op dat moment met betrekking tot de projectvoorbereiding is de Noord/Zuidlijn rechtstreeks in het planstudieprogramma opgenomen. Ik constateer dat om deze reden vragen met betrekking tot een aantal beleids- en projectinhoudelijke aspecten nu nog aan de orde zijn, die normaliter in de verkenningsfase of in het eerste gedeelte van de planstudiefase spelen. Het gaat onder andere om een alternatieve netwerkopbouw, keuze van modaliteit, varianten van het project en uiteindelijk de tracékeuze.
Er zijn alternatieve oplossingen op maaiveld voor de Noord/Zuidlijn geopperd. Een hoogwaardig openbaar vervoersysteem dient een hoge betrouwbaarheid en stiptheid te hebben, een hoge gemiddelde snelheid (Noord/Zuidlijn 35 km/u) en een hoge frequentie. Een capaciteitsuitbreiding van het huidige tramnet betekent geen oplossing voor de huidige problematiek. De grens aan de capaciteit van het tramnet is in zicht, de stiptheid laat te wensen over en de gemiddelde snelheid is laag (16 km/u).
Voor het Amsterdamse geldt dat er twee routes zijn om met de tram bij Amsterdam CS te komen, de Nieuwezijds Voorburgwal en het Damrak. Op dit moment passeren volgens gegevens van de gemeente reeds 55 à 60 trams per uur per richting het Damrak. Dat is in de huidige situatie maximaal. Ophoging van dit aantal is met een volledige reconstructie wellicht mogelijk, maar dan zullen trams onherroepelijk vastlopen op andere knelpunten, zodat een olievlek aan infrastructuurprojecten zal ontstaan.

Inpassing van een sneltram op maaiveld, bijvoorbeeld vanaf een tunnelmond na de Vijzelgracht richting RAI, vergt veel ruimte en ongelijkvloerse kruisingen. In de stedebouwkundige structuur van de binnenstad van Amsterdam is dat niet in te passen. De ruimte is simpelweg niet aanwezig, indien rekening gehouden wordt met het overige verkeer (auto, fiets en voetganger). Om redenen van verkeersveiligheid zal het verder nodig zijn de baan van de sneltram af te schermen, zodat voetgangers en fietsers de baan niet vrijelijk kunnen oversteken of betreden.
De Noord/Zuidlijn wordt naar verwachting de drukste OV-lijn in Nederland met ruim 200.000 reizigers per dag, met in de spits een frequentie van 16 treinen per uur per richting van maximaal 120 m lengte. Een conflictvrije railverbinding is hiervoor het enig juiste alternatief. Gelijkvloerse kruisingen met belangrijke verkeersaders als de Stadhouderskade, de Ceintuurbaan en bij de RAI betekenen onherroepelijk verlies aan snelheid, stiptheid en betrouwbaarheid, hetgeen een negatieve invloed zal hebben op de vervoerwaarde van de gehele lijn en de beoogde regionale functie.
Alleen wanneer ten behoeve van de aanleg van de Noord/Zuidlijn aanzienlijke aanpassingen van de stedebouwkundige en verkeerskundige structuur van Amsterdam (inclusief grootschalige sloop en herbouw van woningen) worden gerealiseerd, zijn andere projecten, varianten of uitvoeringswijzen van de Noord/Zuidlijn mogelijk. Wanneer van deze aanpassingen wordt afgezien, kunnen bovengrondse varianten nimmer dezelfde kwaliteit (met name snelheid) en capaciteit bieden als een metro.
Als ook de doelstellingen van grotere bereikbaarheid van de binnenstad en de knooppunten Amsterdam CS en Amsterdam Zuid/WTC overeind dienen te blijven, acht ik een andere oplossing niet goed denkbaar.
Ik ben van mening dat de Noord/Zuidlijn een adequate oplossing voor capaciteits- en kwaliteitsproblemen van het Amsterdamse openbaar vervoer is en dat gezien de stedebouwkundige en verkeerskundige structuur van Amsterdam de Noord/Zuidlijn voldoet aan de eisen van soberheid en doelmatigheid die op grond van Wet en Besluit Infrastructuur gelden.

6 Regionalisering

Ik heb u eerder bericht over mijn standpunt over een mogelijke regionalisering of doortrekking van de Noord/Zuidlijn. Ik had de gemeente en het ROA gevraagd de toekomstige strategische waarde in geval van doortrekking naar enerzijds Purmerend en anderzijds naar Schiphol te verkennen. De verkenning heeft een dusdanig globaal karakter dat besluitvorming over regionalisering nu niet aan de orde is. Ik heb in het kader van de goedkeuring van de zeven documenten wel aangedrongen op een wijziging van het functioneel programma van eisen, waardoor de Noord/Zuidlijn geschikt wordt voor (mede)gebruik door light rail voertuigen. Dat houdt verband met andere plannen in de regio voor verbetering van regionale verbindingen, zoals Regionet. Deze plannen kunnen vervoerkundig en financieel concurreren met de doortrekking van de Noord/Zuidlijn, maar kunnen wellicht ook gecombineerd worden. In het verkenningenprogramma van het MIT zijn verkenningen naar mogelijke, nieuwe regionale verbindingen in en rond Amsterdam opgenomen.

7 Vergelijking met andere projecten

Om u inzicht te geven in de orde van grootte van de projectgegevens is een vergelijking van de cijfers van de Noord/Zuidlijn met andere projecten zinvol. Ik acht echter slechts een vergelijking met de Beneluxmetro reëel. Voor de Beneluxmetro is slechts een schatting van het aantal reizigers per dag mogelijk (67.000). Omdat met beide metrolijnen in Rotterdam (de bestaande Erasmusmetro en de Beneluxmetro) voor een deel dezelfde bestemmingen mogelijk zijn, is geen strikte toerekening te maken van reizigersaantallen. De nieuwe lijn trekt bijvoorbeeld veel reizigers uit de bestaande Erasmusmetro, wat de noodzakelijke capaciteit biedt om ruimtelijke ontwikkelingen (Kop van Zuid) rond deze metroverbinding te concentreren.

Tabel vergelijking projectgegevens

Projectgegevens	Noord/Zuidlijn	Rotterdamse metro*
subsidie pp. 1999 in ¿ mln	2.055	1.444
reizigers 0-situatie	186.550	160.480
reizigers 1-situatie	204.300	164.240
nieuwe reizigers	17.750	3.760
reistijdwinst in min.	4	6
ex-automobilisten in %	19	5
hogere exploitatie in ¿ mln/jaar	19	7
kdg nieuwe lijn in %	51	61
* Rotterdamse metro: vervoercijfers voor de Erasmus- en Beneluxmetro tezamen, investering Beneluxmetro exclusief kosten metrobuis tweede Beneluxtunnel

8 Conclusie

Ik heb met het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amsterdam overeenstemming bereikt over een pakket afspraken, waarvan de hoogte en de vorm van de subsidie deel uitmaken. De gemeente heeft schriftelijk de gemaakte afspraken bevestigd. Ik heb in mijn onderhandelingen met het college het voorbehoud gemaakt dat de Tweede Kamer moet instemmen met het pakket afspraken. Ik acht de afspraken duidelijk en niet voor andere interpretaties vatbaar. Ik heb het voornemen voor de Noord/Zuidlijn een lump sum beschikking af te geven inclusief afkoop van alle risico's. Dit heeft de instemming van de Minister van Financiën. Dat betekent een vaste subsidie van f 2125 mln, te verlenen voor aanleg van de Noord/Zuidlijn plus een tweetal kleinere projecten rond Amsterdam CS, die niet aangepast wordt aan de werkelijke kosten van het project.

Hoogachtend,

DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
T. Netelenbos

Kan de Minister de zeven toetsingsdocumenten overleggen?
Mijn oordeel over de zeven te toetsen documenten, functioneel programma van eisen, vervoerwaarde, tracé, ontwerp, kostenraming, regionalisering en economisch/ruimtelijke effecten, zijn vastgelegd in vijf brieven aan de gemeente Amsterdam en het ROA. Ik heb er gezien het belang van het onderwerp voor gekozen om mijn oordeel over de normering voor operationele veiligheid in een aparte brief vast te leggen. De betreffende brieven zijn in afschrift aan de commissie gezonden. Het betreft mijn brief van 17 september 1998 over het functioneel programma van eisen en de vervoerwaarde, mijn brieven van 1 juli 1999 over de kostenraming, regionalisering en economisch/ruimtelijke effecten, over afronding van het vervoerwaardedossier (vastlegging taakstelling exploitatie) en over veiligheidsnormering en mijn brief van 31 augustus 1999 over tracé en ontwerp.

Zijn er afspraken gemaakt over het doorsluizen van inkomsten uit een proef rekeningrijden naar de Noord/Zuidlijn?
Nee, ik heb deze twee onderwerpen gescheiden behandeld. Er zijn geen afspraken gemaakt over een proef in het Amsterdamse en zeker niet over het doorsluizen van inkomsten.

Hoe kan de Minister een taakstelling op het punt van exploitatie opleggen, terwijl uit de audit een verslechtering van de exploitatie blijkt als gevolg van de nieuwe lijn?
Ik heb u in mijn brief van 17 september 1998 met mijn standpunt over de audit vervoerwaarde bericht dat op basis van de toenmalige plannen van de gemeente de indienststelling van de Noord/Zuidlijn, zowel volgens de gemeente als de auditor, zou leiden tot een kleine (1%) verslechtering van de exploitatie van het Amsterdamse openbaar vervoer. Ik ben daarmee niet accoord gegaan en heb de gemeente gevraagd een taakstelling te formuleren voor een rendementsverbetering. De gemeente heeft daarop een plan voor netoptimalisatie opgesteld; de uit dit optimalisatieplan voortvloeiende exploitatieverbetering is vervolgens in het afsprakenpakket rond de subsidieverlening voor de Noord/Zuidlijn als taakstelling vastgelegd.

Wat is de vervoerwaarde van de lijn? De minister heeft verschillende getallen genoemd.
Ik heb u hierover in mijn standpunt over de audit vervoerwaarde reeds bericht. De audit vervoerwaarde is gebaseerd op de modelberekeningen van de gemeente Amsterdam. De modelberekeningen van de gemeente geven reizigersaantallen in de avondspits. De auditor heeft gemeend de door de gemeente berekende reizigersaantallen licht (-4%) te moeten bijstellen tot 39.750. Vervolgens heeft op basis van nadere informatie van de gemeente over effecten van maatregelen tegen zwartrijden een kleine positieve correctie (+2,8%) plaatsgevonden naar 40.860 reizigers in de avondspitsperiode. Dit aantal is vervolgens omgerekend (met een factor 5 op basis van cijfers van bestaande tramlijnen) tot een dagtotaal van 204.300 reizigers.

Welke cijfers over substitutie auto - openbaar vervoer worden gehanteerd?
Op basis van de audit wordt gerekend met 17.750 nieuwe reizigers per dag in de Noord/Zuidlijn. De substitutie auto - openbaar vervoer is 19%, wat 3370 ex-autoreizigers betekent. Dat heeft een beperkte invloed op de congestie op het wegennet. Deze congestie treedt voornamelijk op in de spitsperioden; er is sprake van ongeveer 600 minder auto's in de avondspits (voor het bepalen van het aandeel van de spitsperiode in het dagtotaal is een factor van 20% gehanteerd) op het wegennet rond Amsterdam.

Welke kosten zijn er met de exploitatie van de lijn gemoeid en welk beroep zal er op de rijksmiddelen worden gedaan?
De exploitatiekosten van de Noord/Zuidlijn worden door vele factoren bepaald. Op basis van de huidige prognoses zijn de jaarlijkse kosten 42 - 48 mln. De kostendekkingsgraad van de lijn is door mij berekend op 51%. Er zijn geen nadere afspraken gemaakt over de exploitatie van de lijn. De rijkssubsidie voor exploitatie zal gebaseerd zijn op de dan vigerende subsidieregeling, onder verwerking van de gemaakte afspraken m.b.t. de taakstelling exploitatie.

Welke juridische claim kan er bij overstijging van het budget verwacht worden?
Ik heb het voornemen een lump sum beschikking te verlenen. In de tekst van de beschikking zal worden opgenomen dat met de toekenning van een risicopremie van 187 mln suppletoire aanvragen op basis van artikel 13, lid 8 van het Besluit Infrastructuurfonds niet gehonoreerd zullen worden. Omdat ik overeenstemming heb bereikt met het gemeentebestuur over een lump sum beschikking, acht ik een juridische claim bij voorbaat niet-ontvankelijk en honorering van een juridische claim uitgesloten.

Welke sancties staan er op de eis van 2,6%punt exploitatieverbetering van het netwerk?
Met het gemeentebestuur ben ik een taakstellende verbetering van het Amsterdamse openbaar vervoernetwerk overeengekomen. Onafhankelijk van de daadwerkelijke verbetering zal deze taakstelling in de rijkssubsidie voor exploitatie worden verwerkt. Indien de daadwerkelijke verbetering lager is dan de taakstelling, kan de gemeente desgewenst aanvullen uit de eigen algemene middelen.

Is er voor het project Noord/Zuidlijn sprake van nationaal belang gezien de bijdrage uit het Fonds Economische Structuurversterking?
Ik heb u mijn standpunt over regionalisering van de Noord/Zuidlijn doen toekomen. Dat de lijn tezijnertijd mogelijk doorgetrokken zou kunnen worden, geeft al aan dat de Noord/Zuidlijn een bovenlokaal belang heeft. De bereikbaarheid van op nationaal niveau belangrijke economische gebieden als de Amsterdamse binnenstad, de Zuidas en Schiphol verbetert door aanleg van de nieuwe verbinding. Daarnaast worden knooppunten als Amsterdam CS en Amsterdam Zuid/WTC met nationale en internationale betekenis beter ontsloten. De aan- en afvoermogelijkheden voor passagiers van de HSL-zuid en HSL-oost zijn evident.