1
Nummer BD2010-000261
Dienst
griffie
Gemeente Amsterdam
Raadscommissie voor Algemene Zaken, Openbare Orde en Veiligheid, Integraal
Veiligheidsbeleid, Bestuurlijk Stelsel, Bestuursdienst, Regelgeving en Handhaving,
Juridische Zaken en Communicatie
Agendapunt
, 13 januari 2010
AZ
Portefeuille
4
Agendapunt
6
Onderwerp
Rapport Enquetecommissie Noord-Zuidlijn
Gevraagd advies
De gemeenteraad adviseren in te stemmen met de (bijgevoegde) raadsvoordracht.
De raadsvoordracht houdt in:
1. Het rapport van de Enquêtecommissie Noord/Zuidlijn dd 15 december 2009 vast
te stellen.
2. In te stemmen met de conclusies van de Enquêtecommissie
3. De aanbevelingen uit het rapport over te nemen.
Korte toelichting (bestuurlijke context)
De gemeenteraad van Amsterdam heeft op 11 maart 2009 met algemene stemmen
besloten tot het instellen van een raadsenquête naar voorbereiding, de besluitvoering
en de uitvoering van de Noord/Zuidlijn. Op 15 december 2009 heeft de
enquêtecommissie haar rapport uitgebracht.
Onderbouwing gevraagd advies
Conclusies
Het college van B&W van Amsterdam heeft in de gehele onderzochte periode bij
herhaling fouten gemaakt in de voorbereiding, besluitvorming en uitvoering van het
project Noord/Zuidlijn. De technische en organisatorische complexiteit van de aanleg
van de Noord/Zuidlijn is ondergeschikt geweest aan de politieke wens van het college
en de overgrote meerderheid van de raad om de Noord/Zuidlijn aan te leggen.
In de jaren negentig kiest Amsterdam voor een zeer complexe variant van de Noord/-
Zuidlijn: een geboorde tunnel onder de binnenstad met diepliggende stations. Die
keuze wordt bepaald door de politieke randvoorwaarden voor de aanleg van de
Noord/Zuidlijn: de sloop van huizen moet worden voorkomen en de stad mag geen
hinder ondervinden van de aanleg. Daardoor vallen minder risicovolle varianten af.
De definitieve keuze van het tracé in 1996 is echter gebaseerd op een te beperkte
technische en financiële risicoanalyse.
Het Rijk blijkt in 1999 te kiezen voor een andere dan de tot dan toe voor grote infra-
structuurprojecten gebruikelijke financiering. Het Rijk besluit tot een vast
subsidiebedrag voor de aanleg van de Noord/Zuidlijn. Extra uitgaven, die gedurende
Portefeuille
4
Agendapunt 6
Gemeente Amsterdam
Raadscommissie voor Algemene Zaken, Openbare Orde en Veiligheid, Integraal
Veiligheidsbeleid, Bestuurlijk Stelsel, Bestuursdienst, Regelgeving en Handhaving,
Juridische Zaken en Communicatie
Agendapunt
, 13 januari 2010
AZ
2
de aanleg zouden kunnen ontstaan, zijn dan geheel voor rekening van Amsterdam.
Dit risico wordt door het Rijk afgekocht met een extra eenmalige bijdrage. De
afspraak tussen Amsterdam en het Rijk betekent ook dat de expertise van het Rijk
voor de uitvoering van het project niet meer beschikbaar is.
Amsterdam heeft voor de aanleg weinig relevante technische en beheersmatige
expertise in huis. De dienst Publieke Werken was vanaf eind jaren zeventig
afgebouwd. Voor de aanleg van de Noord/Zuidlijn wordt in 1994 gekozen voor een
kleine eigen projectorganisatie en een grote rol van private partijen. De
projectorganisatie mist de nodige ervaring en autoriteit. Ambtelijk wordt het project
niet goed begeleid. De dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer schiet ernstig tekort
in haar rol van ambtelijk opdrachtgever. De andere betrokken ambtelijke diensten
hebben niet de expertise om het project goed te beoordelen.
Vanwege de risico’s voor Amsterdam en de complexiteit van de aanleg, besluiten het
college en de raad in 2000 om de Noord/Zuidlijn aan te besteden en de resultaten
daarvan te beschouwen als een toets waaruit moet blijken of de Noord/Zuidlijn binnen
het geraamde budget kan worden aangelegd. Pas na deze toets zou een definitief
besluit tot aanleg worden genomen. De verschillende aanbestedingsrondes laten zien
dat de aanleg op dat moment niet binnen het geraamde budget kan worden
gerealiseerd. Die uitkomst leidt echter niet tot het heroverwegen of uitstellen van de
aanleg van de Noord/Zuidlijn. In plaats van het te gebruiken als toets worden de
aanbestedingsresultaten de basis voor de onderhandelingen met de aannemers over
de contracten. Om zo dicht mogelijk bij het geraamde projectbudget te blijven, kiest
de gemeente ervoor zelf steeds meer risico’s te dragen, die de aannemers alleen
tegen voor de gemeente onaanvaardbaar hoge bedragen op zich willen nemen. De
risicoreserveringen die de gemeente vervolgens maakt zijn ruim onvoldoende.
Bovendien is sprake van open einden in belangrijke contracten, waarvan de schaal
en omvang buitengewoon zijn. De budgetstijging voor Amsterdam lijkt zo te kunnen
worden beperkt, maar toekomstige overschrijdingen staan dan in feite al vast.
In 2002 besluiten het college en de raad tot definitieve aanleg van de Noord/Zuidlijn.
Het college vaart op de expertise van de projectorganisatie en de plannen worden
binnen het college meer politiek dan inhoudelijk afgestemd. De raad loopt tegen de
grenzen van de eigen deskundigheid en kennis aan. Noch het college, noch de raad
realiseren zich bij het go-besluit in 2002 dat sprake is van een onbeheersbare
projectsituatie.
De
projectorganisatie
wordt
niet
omgevormd
tot
een
uitvoeringsorganisatie. Er zijn onvoldoende checks en balances in het ambtelijk
apparaat om het project op een goede wijze te kunnen beheersen. Er wordt
onvoldoende stilgestaan bij de mogelijke overlast voor Amsterdammers. Ondertussen
zijn contracten afgesloten met open einden en is sprake van te lage risicoreser-
veringen. Voorafgaand aan het definitieve aanlegbesluit wordt geen van deze aspec-
ten extern getoetst.
In de uitvoeringfase (2003 – 2009) worden de consequenties van de eerder gemaakte
keuzen zichtbaar. De open einden in belangrijke contracten leiden tot een grote
hoeveelheid meerwerkclaims en discussies met aannemers. Direct dienen zich
daardoor in de uitvoeringsfase overschrijdingen aan. De risicoreserveringen blijken
veel te laag te zijn. De planning loopt acht jaar uit, wat ook resulteert in bijkomende
Portefeuille
4
Agendapunt 6
Gemeente Amsterdam
Raadscommissie voor Algemene Zaken, Openbare Orde en Veiligheid, Integraal
Veiligheidsbeleid, Bestuurlijk Stelsel, Bestuursdienst, Regelgeving en Handhaving,
Juridische Zaken en Communicatie
Agendapunt
, 13 januari 2010
AZ
3
overschrijdingen. Het totale projectbudget stijgt met ruim € 1 miljard en de kosten
voor Amsterdam verviervoudigen. De (financiële) projectbeheersing laat te wensen
over en het risicomanagement is onvoldoende. De projectorganisatie is niet goed in
staat om het hoofd te bieden aan de problemen, en is ook zelf onderdeel van het
probleem. De professionalisering van de projectorganisatie komt laat op gang. De
organisatie wordt regelmatig geaudit, maar de echt noodzakelijke veranderingen
komen pas vanaf 2007 op gang. Er is bij de aanleg, in tegenstelling tot de politieke
beloftes, grote overlast voor de omgeving.
In de hele uitvoeringsfase worden de problemen bij herhaling vooruit geschoven.
Hierdoor ontbreekt het zicht op de werkelijke stand van zaken. In de periode 2005 -
2008 is er sprake van bijstellingen van prognoses en beïnvloeding van de
beeldvorming bij de communicatie van financiële prognoses en planningen aan de
raad. Dit gebeurt op het niveau van de projectdirectie en dikwijls met medeweten van
de portefeuillehouder. Doordat de raad herhaaldelijk tijdens de uitvoeringsfase
onrealistische prognoses krijgt van kosten en planningen, kan de raad zijn
controlerende taak niet goed uitvoeren. Tegelijkertijd laat de raad na om zich
structureel te versterken.
Aanbevelingen
In de toekomst is een kritischer toetsing nodig van grote, risicovolle projecten in de
fase van voorbereiding en besluitvorming. Het uitvoeren van een kosten-
batenanalyse moet daarvan een belangrijk onderdeel zijn. Voorafgaand aan
definitieve besluitvorming dient een externe toets plaats te vinden op alle belangrijke
aspecten van een project. Op deze wijze worden de consequenties van het
voorliggende besluit duidelijk.
Bij grote risicovolle projecten dient te worden samengewerkt met het Rijk, waarbij af-
stemming plaatsvindt over de planning van grote infrastructuurprojecten. Zo kan
worden bevorderd dat de in Nederland beperkte capaciteit aan relevante expertise
beschikbaar komt voor een project.
Er is een sterke projectorganisatie nodig, die op enige afstand van de politieke
besluitvorming opereert. Deze sterke projectorganisatie is eindverantwoordelijk voor
de uitvoering en beheersing van het project, binnen de door de politiek bepaalde
kaders. Een onafhankelijke en deskundige raad van toezicht adviseert en controleert
de projectdirectie. De informatiehuishouding van grote projecten moet goed zijn
geregeld. Het is van essentieel belang dat de gemeente een eigen institutioneel
geheugen heeft.
De raad dient structureel zijn controlerende rol te versterken door zijn kennisinfra-
structuur te verbeteren. Tevens moet de raad het aantal vertrouwelijke vergaderingen
beperken. De kwaliteit van de besluitvorming van zowel het college als de raad moet
worden verbeterd. Tussen leden van het college dient een bredere inhoudelijke
bespreking plaats te vinden voorafgaand aan de besluitvorming in het college. Ook
beveelt de enquêtecommissie aan een debat te houden over de zorgplicht van de
burgmeester voor de kwaliteit van de besluitvorming.
De enquêtecommissie doet ook een drietal specifieke aanbevelingen voor de
Portefeuille
4
Agendapunt 6
Gemeente Amsterdam
Raadscommissie voor Algemene Zaken, Openbare Orde en Veiligheid, Integraal
Veiligheidsbeleid, Bestuurlijk Stelsel, Bestuursdienst, Regelgeving en Handhaving,
Juridische Zaken en Communicatie
Agendapunt
, 13 januari 2010
AZ
4
Noord/Zuidlijn. Ten eerste dient de regeling risicovolle projecten op het project
Noord/Zuidlijn te worden toegepast. Daarnaast is er de aanbeveling dat het college
op korte termijn een besluit aan de raad voorlegt voor het afsluiten van een
beroepsaansprakelijkheidsverzekering. De derde aanbeveling is dat de raad een
debat voert over de risico’s van het boren en de beheersmaatregelen.
Stukken
Meegezonden stukken
Raadsvoordracht
Ter inzage gelegde stukken
NVT
Uitgenodigde andere raadscommissies
Gezamelijke vergadering van de commissies AZ, FEZ, ROW en VV
Behandeling in de gemeenteraad
Gemeenteraad op woensdag 20 januari 2010
Financiële toelichting
nvt
Extern overleg
nvt
Advies raadscommissie
<vrije tekst>
Behandelend ambtenaar
Geagendeerd op verzoek van de Enquêtecommissie Noord-Zuidlijn.
5
Nummer BD2009-009762
Dienst
griffie
Gemeente Amsterdam
Raadscommissie voor Algemene Zaken, Openbare Orde en Veiligheid, Integraal
Veiligheidsbeleid, Bestuurlijk Stelsel, Bestuursdienst, Regelgeving en Handhaving,
Juridische Zaken en Communicatie
Onderbouwing gevraagd advies
Agendapunt
, 13 januari 2010
AZ
Portefeuille
4
Agendapunt
6
Onderwerp
Rapport Enquetecommissie Noord-Zuidlijn
Gevraagd advies
<vrije tekst>
Argumenten
<vrije tekst>
Kanttekeningen
<vrije tekst>
Uitvoering
<vrije tekst>
Aanvullende communicatie
<vrije tekst>