Het wettelijk kader van het bouwtoezicht, verantwoordelijkheden
19 februari 2009, gewijzigd 9 maart 2009
Versterkt en verscherpt bouwtoezicht Noord/Zuidlijn
In dit memo worden de maatregelen beschreven ter intensivering en verscherping van het
publiekrechtelijk bouwtoezicht Noord/Zuidlijn, t.w.:
1. De werkprocessen worden zo worden ingericht dat de toezichthouder vanuit zijn
professionaliteit de nodige afstand kan houden. Als controleur dient de DMB -
toezichthouder met voldoende afstand tot het project te opereren en niet direct betrokken
te raken bij het functioneren van de onder toezicht staande opdrachtgever of bouwer.
2. DMB zal naar buiten toe de publiekrechtelijke toezichttaak en het uitvoeringsbeleid
verduidelijken.
3. De constructietoets is in 2007 bij nieuwe bouwaanvragen verbeterd, door eerst
expliciet de hoofdlijn van de constructie dan wel het constructieprincipe goed te keuren,
alvorens over te gaan tot detailtoetsen. Deze werkwijze wordt voortaan ook zoveel
mogelijk toe te passen bij de uitvoering van de werken in het kader van de Noord/Zuidlijn
die vóór 2007 zijn vergund.
4. Bij het toezicht op de bouwveiligheid wordt voortaan eerst een aanvaardbaar niveau
van veiligheid gedefinieerd, waarna vervolgens door BWT de risico’s van het uit te voeren
werk tegen de achtergrond van dit niveau worden geanalyseerd en worden vertaald in
een toezichtplan op maat, toegesneden op de onderkende risico’s.
5. Er is naast de lijn- staforganisatie een op de Noord/Zuidlijn toegespitste
projectorganisatie gevormd. Het bouw- en woningtoezicht bij de DMB werkt met een lijn-
staforganisatie. Voor het overgrote deel van het werk, waarbij er sprake is van
besluitvorming binnen een gestandaardiseerde aanpak, is dit organisatiemodel het meest
geschikt. Het heeft echter nadelen bij complexe projecten die veel coördinatie vereisen.
Daarom is nu gekozen voor een aparte projectorganisatie.
Bezoekadres
Weesperplein 4
Amsterdam
Postbus 922
1000 AX Amsterdam
Telefoon 020 551 38 88
Fax 020 624 06 36
www.dmb.amsterdam.nl
Memo
Aan
PBNZL en DMB en andere betrokkenen
Van
Doorkiesnummer
E-mail
W.P.G. Mulder
020 551 34 26
w.mulder@dmb.amsterdam.nl
Bijlage
Datum
Betreft
Toelichting
Naar aanleiding van de verzakking van een aantal panden aan de Vijzelgracht, heeft DMB
de uitoefening het bouwtoezicht tegen het licht gehouden. In dit memo staan een vijftal
maatregelen om het bouwtoezicht te intensiveren en te verscherpen. Uitgangspunt daarbij
is het wettelijk kader van het bouw- en woningtoezicht (zie de bijlage).
Ad 1 Verduidelijken van de relatie bouwtoezicht (DMB) en het Projectbureau
Noord/Zuidlijn (PBNZL)
Als controleur dient de BWT -toezichthouder met voldoende afstand tot het project te
opereren en niet direct betrokken te raken bij het functioneren van de onder toezicht
staande opdrachtgever of bouwer. In de praktijk van alle dag is de afstand tot de onder
toezicht staande organisatie PNNZL klein. Het gevaar bestaat dat de toezichthouder te
veel gaat denken vanuit de situatie en belangen van het PBNZL. Dat kan de
onafhankelijkheid schaden. Dit tast het vertrouwen van de belanghebbenden bij het
toezicht aan. Om dit gevaar te ontlopen is het nodig dat uitvoeringsorganisatie en de
werkprocessen zo zijn ingericht dat de toezichthouder vanuit zijn professionaliteit de
nodige afstand kan houden. Dat leidt noodzakelijkerwijs tot meer formele
werkverhoudingen tussen DMB en het PBNZL. Daarnaast is het van belang te waken
voor een te grote oriëntatie op de uitvoeringsproblematiek van de bouwer en op
detailtoetsen in de uitvoeringsfase. Er wordt voortaan ingezet op een goedkeuring op
hoofdlijnen en de achterliggende principes, alvorens details en concrete werkplannen in
behandeling te nemen (zie de aanpak beschreven onder 3.en 4).
Ad2 Verduidelijken en intensiveren van vastgesteld beleid; werken op basis van
risicoanalyses en tot protocollen waarin wordt vastgelegd volgens welke werkwijze
toets en toezicht plaats vindt
In april 2008 is het Handhavingbeleidsplan BWT 2008 vastgesteld. In deze nota zijn de
prioriteiten aangegeven en is de wijze waarop daar invulling aan wordt gegeven
beschreven. In dit plan zijn de onderdelen van het Verbeterplan regelgeving en
handhaving Bouw- en Woningtoezichtproces (n.a.v. aanbevelingen van de Commissie-De
Boer met betrekking tot het Bos en Lommerpleincomplex) meegenomen.
De belangrijkste punten:
•
Het overgrote deel van de handhavingsinspanningen moet zich ook in de
toekomst richten op de adequate uitvoering van bouwwerken waarvoor een
bouwvergunning is verleend.
•
De bouwer wordt steeds aangesproken op zijn verantwoordelijkheid voor het
deugdelijk en veilig bouwen.
•
Er wordt ingezet op een verbeterd publiekrechtelijk bouwtoezicht op basis van
keuzen en prioriteiten (handhavingsbeleid). De toezichthouders van het
bouwtoezicht kunnen immers niet overal en altijd aanwezig zijn. Er moet op basis
van risicoanalyses en protocollen worden gewerkt, waarin is vastgelegd volgens
welke werkwijze toets en toezicht plaats vindt.
•
Conform de aanbeveling van de Commissie de Boer wordt sinds 2007 door DMB
bij nieuwe bouwaanvragen bevorderd:
o
dat voor een groot samenhangend bouwproces zoveel als binnen de
grenzen van een doelmatig bouwproces mogelijk is een bouwvergunning
wordt verleend en
o
dat zo min mogelijk afzonderlijke deel goedkeuringen voor constructieve
onderdelen nodig zijn.
•
Om de samenhang in de beoordeling verder te bevorderen, worden eveneens
sinds 2007 bij al de aanvraag van een bouwvergunning gegevens over de
hoofdlijn van de constructie, dan wel over het constructieprincipe gevraagd. In de
uitvoeringsfasen na verlening van de bouwvergunning worden de deel-
goedkeuringen aan die hoofdlijnen/ constructieprincipes worden getoetst, zodat
de samenhang van de beoordeling zoveel mogelijk is verzekerd. Het gewijzigde
Besluit Indieningvereisten maakt deze werkwijze mogelijk.
Zoals vermeld wordt de bouwer steeds aangesproken op zijn verantwoordelijkheid voor
het deugdelijk en veilig bouwen. Eisen met betrekking tot intern of extern toezicht, door de
houder van de bouwvergunning te regelen, kunnen echter niet als voorwaarde voor het
verlenen van een bouwvergunning worden opgenomen. De Woningwet laat dit niet toe
(zie bijlage). Ook in het kader van de bouwveiligheid niet is toegestaan om een eis van
een goed verzekerd particulier toezicht als voorschrift uit te vaardigen. De bouwer is
volgens de wet geheel vrij in het kiezen van de wijze waarop hij de bouwveiligheid
garandeert.. In dit geval is het bestuur opdrachtgever en kan het via PBNZL wél zaken
opleggen aan de bouwer.
Het bouwtoezicht is echter wel bevoegd de wijze waarop het toezicht door de bouwer is
georganiseerd, te betrekken bij de beoordeling van de vraag of aannemelijk is, dat op
grond van het ingediende bouwveiligheidsplan op een veilige wijze zal worden gebouwd.
In paragraaf 4.4 hebben wij deze op basis van deze indirecte bevoegdheid een
beoordelingsmethodiek uitgewerkt. De uitgangspunten voor de beheersmaatregelen om
risico’s te beheersen, waaronder de inzet van werkzaamheden van particuliere
toezichthouders en/of toezicht vanwege het PBNZL (toezichtplan), worden voortaan
expliciet in de beoordeling betrokken.
Ad 3 Beoordeling van constructies
De verbeterde constructieve toets (deelgoedkeuringen) die sinds 2007 bij bouwaanvragen
wordt toegepast, wordt voortaan ook zoveel mogelijk toepast bij onderdelen waarbij
voordien al een bouwvergunning is verleend (zoals onder meer bij de stations Vijzelgracht
en Rokin).
De werkwijze wordt daarbij als volgt:
o
Constructieve tekeningen en berekeningen en die op grond van een voorwaarde
bij een bouwvergunning door het bouw- en woningtoezicht worden ingediend,
worden slechts in behandeling genomen indien zij verwijzen naar een door het
bouw- en woningtoezicht goedgekeurd document, waarin de hoofdlijn van de
constructie dan wel het constructieprincipe is aangegeven. Een soortgelijk
uitgangspunt wordt gehanteerd bij installaties, ook hier dient er eerst een akkoord
te zijn op de hoofdlijn dan wel het principe van de toegepaste installaties.
o
Indien er een door het bouw- en woningtoezicht goedgekeurd document is, waarin
de hoofdlijn van de constructie dan wel het constructieprincipe is aangegeven,
kan het bouwtoezicht besluiten dat het voor bepaalde onderdelen niet nodig is om
detailberekeningen en tekeningen ten behoeve van de uitvoering in te dienen,
indien het van oordeel is dat uit de al ter beschikking gestelde gegevens
aannemelijk is geworden, dat in overeenstemming met de bouwvoorschriften zal
worden gebouwd. Een soortgelijke werkwijze wordt gehanteerd bij installaties.
Ad 4 De beoordeling en het toezicht op de bouwveiligheid
Met bouwveiligheidsplannen informeert het PBNZL DMB over de wijze waarop de bouwer,
gelet op bovenstaande aspecten, de veiligheid van de weg, de in de weg gelegen werken,
de weggebruikers, de naburige bouwwerken, open erven en terreinen en hun gebruikers,
tijdens de bouw zal garanderen.
Deze plannen moeten het bestuur in staat te stellen een expliciete belangenafweging te
maken tussen de risico’s van de toe te passen bouwmethodiek en de belangen van de
omgeving.
Het kader voor deze belangafweging is beperkt. Het spreekt vanzelf dat de veiligheid en
gezondheid van personen niet in gevaar mogen komen. Herstelbare schade aan
bouwwerken in de omgeving moet zoveel mogelijk worden voorkomen. Daarbij moet wel
worden aangetekend, dat 100 % veiligheid niet bestaat. Een van de randvoorwaarde voor
de realisering dat de bestaande bebouwing moet blijven gehandhaafd. Risicoscenario’s
die uitgaan van onherstelbare schade, of afbraak van gebouwen zijn niet aanvaardbaar.
Met het oog op het bovenstaande wordt de beoordeling en het toezicht op de
bouwveiligheid als volgt geformaliseerd:
o
PBNZL levert vooraf een bouwveiligheidsplan op basis van een inventarisatie en
analyse van de risico’s, die kunnen optreden bij het realiseren van het betrokken
onderdeel. In het bouwveiligheidsplan is op basis de risicoanalyse en de
veiligheidsmaatregelen een niveau van veiligheid gedefinieerd. Ook is het
mogelijk dat PBNZL op basis van scenario’s verschillende veiligheidsniveaus ter
beoordeling en afweging voorlegt;
o
DMB beoordeelt met betrekking tot de veiligheid van de belendingen, voor ieder
te bouwen deel afzonderlijk en/ of per toegepaste bouwmethodiek de volgende
zaken:
o
De hoofdopzet van de afscheidingen;
o
De uitgangspunten voor een bemalingsplan, voor zover van toepassing;
o
De uitgangspunten voor een monitoringsplan ter voorkoming van schade
aan naburige bouwwerken;
o
De uitgangspunten voor de beheersmaatregelen om risico’s te beheersen
(borgingen), waaronder de inzet van werkzaamheden van particuliere
toezichthouders en/of toezicht vanwege het PBNZL (toezichtplan);
o
Zo nodig schakelt DMB bij de beoordeling van de risico’s externe deskundigen in;
o
De programmering van het bouwtoezicht op de bouwplaats wordt voortaan zoveel
mogelijk afgestemd op de planning van de uitvoering van het bouwproject en op
de aangeleverde risicoanalyse;
o
Het bouwtoezicht geeft verder expliciet aan welke werkzaamheden voorafgaand
aan de start gemeld moeten worden. De strekking hiervan is het bouwtoezicht
gelegenheid te geven:
o
tot tijdige controle van onderdelen die bij voltooiing aan het oog zijn
ontrokken ;
o
tot intensievere controle rond actuele risicomomenten;
o
te beoordelen welke onderzoeken verder in het kader van de controle op
de naleving van de voorschriften moeten worden verricht;
o
het toezicht in te plannen;
o
Incidenten of afwijkingen waarmee in de risicoanalyse géén rekening is
gehouden, moeten door PBNZL aan DMB worden gemeld.
Het is een andere aanpak door het bouwtoezicht dan tot nu toe: planmatig en gericht op
onderkende risico's vanuit de onderscheiden verantwoordelijkheden. Het bouwtoezicht
maakt zo op een proactieve manier gebruik van het verkregen inzicht in risicofactoren en
borgingen. De nieuwe werkwijze zal bij de herstart van de werkzaamheden aan de
stations Vijzelgracht en Rokin worden toegepast.
Ad5 De instelling van een projectorganisatie
DMB is in december gestart om het toezicht op de Noord/Zuidlijn op projectbasis vorm te
geven.
De projectorganisatie moet er voor zorgen, dat de samenhang bevorderd wordt tussen het
bouwtechnische oordeel en het handhaven en toezicht houden in dit complexe
bouwproces. Het schept voorwaarden voor een meer alerte en snelle besluitvorming. In
de projectorganisatie worden de ondersteunende activiteiten sneller en directer
verbonden met het toezicht houden.
Expliciet wordt gewerkt aan het verbeteren van de documentatie van het
besluitvormingsproces en de dossiervorming door gerichte expertise ook op dit vlak in te
schakelen.
De technische capaciteit voor het project is opnieuw vast gesteld en versterkt.
Dat wordt gerealiseerd door een budget voor externe expertise, met een tijdelijke en vaste
invulling van vacatures, en een uitbreiding van de inzet van de medewerkers, die al
betrokken waren bij het toezicht op de Noord/ Zuidlijn.
Naast de extra inzet wordt in de komende periode aandacht besteed aan
deskundigheidsbevordering op bouwkundig terrein, het maken van risico analyses en het
planmatig inzetten van toezicht.
Passende faciliteiten voor de medewerkers zorgen voor een snel en adequaat opereren in
de praktijk van alle dag.
Op dit moment is op tijdelijke basis invulling gegeven aan de functie van projectleider.
Naar verwachting kan vóór de zomermaanden deze functie definitief worden ingevuld met
een projectleider, die het projectleiderschap combineert met de functie van
hoofdinspecteur DMB van de Noord/Zuidlijn.
De nieuwe aanpak van DMB laat zich onder andere zien in het besluitvormingsproces
over de herstart van de werkzaamheden van de stations.
Dat betekent dat ten aanzien van de herstelplannen van de diepe stations, alsmede voor
de scenario’s voor het vriezen DMB een kwalitatief oordeel geeft over:
o
de betrouwbaarheid van de risicoanalyse van PBNZL
o
de toegepaste bouwtechniek door PBNZL
o
de uitgangspunten voor beheersmaatregelen om de risico’s te beheersen van
PBNZL
DMB zal daarop het publiekrechtelijk programma voor het bouwtoezicht gaan opstellen,
dat verschillende vormen kent:
o
tijdige controle van onderdelen die bij voltooiing aan het oog zijn onttrokken
(Opgemerkt wordt dat bij de diepwandpanelen beton wordt gestort in sleuf gevuld
met steunvloeistof van betoniet en water. In tegenstelling tot gewone betonstort is
het bij diepwandpanelen niet mogelijk de precieze plaatsing van de wapening te
controleren).
o
intensieve controle bij actuele risico momenten
o
controle op de naleving van de voorschriften die verband houden met
opmetingen, ontgravingen, opbrekingen en noodzakelijk onderzoek
o
meldingsplicht van PBNZL om incidenten of afwijkingen waarmee in de risico
analyse geen rekening is gehouden
De communicatie met bewoners vindt plaats vanuit de eigen publiekrechtelijke
verantwoordelijkheid. Deze kan als gevolg van de nieuwe wijze voortaan vanuit actuele
informatie en heldere kaders plaatsvinden.
DMB heeft aan het gereed gekomen incidentenplan bijgedragen door te zorgen een
speciaal piketrooster voor incidenten bij de Noord/Zuidlijn.
Bijlage
Het wettelijk kader van het bouwtoezicht, verantwoordelijkheden
De gemeente als bouwer/opdrachtgever
Uitgangspunt van de Woningwet is dat de eerste verantwoordelijkheid voor de kwaliteit
van een bouwwerk en de bouwveiligheid rust bij de eigenaar, opdrachtgever, ontwerper,
en bij de bouwende aannemers
1
. Degene die bouwt dient de op hem van toepassing
zijnde wet- en regelgeving na te leven. De wet gaat er van uit dat hij zelf de benodigde
maatregelen treft om de regelnaleving te borgen. De Dienst Infrastructuur Verkeer en
Vervoer heeft een aparte projectorganisatie opgezet voor de aanleg van de
Noord/Zuidlijn: het Projectbureau Noord/Zuidlijn (hierna PBNZL). Deze is verantwoordelijk
voor het (privaatrechtelijk) handelen van de gemeente als eigenaar, opdrachtgever,
ontwerper, bouwer. PBNZL is dus in de eerste instantie verantwoordelijk voor het
dagelijks toezicht op een veilige uitvoering.
De gemeente als publiekrechtelijk toezichthouder
Net als bij ieder ander bouwwerk in de stad is de gemeente verantwoordelijk voor het
publiekrechtelijk bouwtoezicht. Deze toezichtstaak is opgedragen aan de Dienst Milieu en
Bouwtoezicht (hierna DMB), die deze taak uitvoert bij grootstedelijke projecten.
Het publiekrechtelijke bouwtoezicht draagt door toetsing, toezicht en handhaving bij aan
de regelnaleving, maar is niet bedoeld om de kwaliteit van alle afzonderlijke bouwwerken
te borgen. Dat hangt samen met het feit dat de toezichthouders van het bouwtoezicht niet
overal en altijd aanwezig kunnen zijn. Er moeten keuzen worden gemaakt. De focus van
publiekrechtelijke toetsing, toezicht en handhaving ligt vooral op zaken die
maatschappelijk van groot belang zijn, zoals de veiligheid en gezondheid.
De volgende aspecten van toetsing, toezicht en handhaving door DMB kunnen worden
onderscheiden:
Toezicht op de naleving van de bouwvergunning
Een bouwplan wordt onder meer getoetst aan de volgende bepalingen:
- Of aannemelijk is dat het bouwwerk voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit
2003 en de Bouwverordening Amsterdam 2003;
- Of het bouwwerk in strijd is met een bestemmingsplan of een andere planfiguur uit de
Wet ruimtelijke ordening.
- Of het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk in strijd is met redelijke eisen van
welstand.
Voor de vraag of de bouwvergunning kan worden verleend, dient slechts het bouwwerk in
de toestand na voltooiing te worden getoetst en dus niet de werkzaamheden ter uitvoering
van het bouwplan. Zelfs indien op voorhand duidelijk is dat tijdens de bouw grote overlast
zal ontstaan voor de omgeving of dat de technische uitvoering van het werk zodanig is dat
er grote kans bestaat op complicaties voor de omgeving, kan dat geen reden zijn de
bouwvergunning te weigeren. Deze aspecten komen aan de orde tijdens de bouw, onder
meer in het bouwveiligheidsplan, dat moet worden opgesteld door PBNZL of de
aannemer.
1
. zie MvT Woningwet, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 392, nr. 3 blz. 3 over
de verantwoordelijkheid van de burger als eigenaar, opdrachtgever, ontwerper, bouwer.
Toezicht op de naleving van de plichten van de bouwer tijdens de bouw
De belangrijkste:
•
Op een veilige wijze bouwen.
•
De bouwplaats goed afscheiden.
•
Niet zodanig water aan de bodem onttrekken, dat een verlaging van de
grondwaterstand in de omgeving plaatsvindt, waardoor funderingen van
belendingen worden geschaad.
Met bouwveiligheidsplannen informeert de bouwer het bouw- en woningtoezicht over de
wijze waarop hij, gelet op bovenstaande aspecten, de veiligheid van de weg, de in de weg
gelegen werken, de weggebruikers, de naburige bouwwerken, open erven en terreinen en
hun gebruikers, tijdens de bouw zal garanderen.
Toezicht op de staat van een bouwwerk, de belendingen
Over het toezicht op de staat van de belendingen bij de Noord/Zuidlijn zijn met de bouw-
en woningtoezichtafdelingen van de stadsdelen afspraken gemaakt, die inhouden dat
conform het aanwijzingsbesluit de stadsdelen verantwoordelijk zijn voor de gebouwen die
liggen achter de begrenzing van het grootstedelijk project. In de stadsdelen is goede BWT
kennis aanwezig van de bouwkundige funderingskwaliteit en van de bestaande
gebouwenvoorraad.
Toezicht op het gebruik na het gereedkomen van de bouw
De inrichting en het functioneren van de beheersorganisatie van de Noord/Zuidlijn en de
bijbehorende plannen zal worden beoordeeld bij de aanvraag van de gebruiksvergunning.
Daarbij wordt gekeken of aan de wettelijk voorgeschreven gebruiksbepalingen is voldaan.
Deze gebruiksbepalingen worden binnenkort vastgelegd in een landelijk gebruiksbesluit
voor tunnels.
Dwangmaatregelen
De uitvoering van de bestuursdwangsanctie kan vele vormen aannemen, afhankelijk van
de aard van de overtreding. Het kan bijvoorbeeld zijn stillegging van een bouw, het (doen)
staken van een gebruik dat onveilig is of het treffen van noodmaatregelen om erger te
voorkomen. Burgemeester en wethouders kunnen, in plaats van bestuursdwang aan de
overtreder een last onder dwangsom opleggen.