Gemeente Amsterdam
Gemeenteraad
Gemeenteblad
Raadsvoordracht
R
1
Jaar
2008
Vergaderdatum
4 juni 2008
Afdeling
1
Agendapunt
20
Nummer
217
Publicatiedatum
28 mei 2008
Onderwerp
Financiële prognose Noord-Zuidlijn tot einde werk per 1 januari 2008.
Aan de gemeenteraad
Op grond van het hiernavolgende stellen wij u voor, het volgende besluit te nemen:
De gemeenteraad van Amsterdam
Gezien de voordracht van burgemeester en wethouders van 15 april 2008,
Besluit:
I
kennis te nemen van de Financiële prognose Noord-Zuidlijn tot einde werk,
peildatum 31 december 2007, met als belangrijkste conclusies:
Bouw- en VAT-kosten:
•
de voorziene stijging van de projectkosten bedraagt
€ 86,5 miljoen
waardoor
de totale kosten van de Noord/Zuidlijn toenemen van € 1.935 miljoen tot
€ 2.021,5 miljoen.
Dit bedrag is als volgt samengesteld:
- bouwkosten + VAT-kosten
€ 76 miljoen;
- extra kosten uitloop planning
€ 7,5 miljoen;
- mitigerende maatregelen werkterreinen
€ 3 miljoen.
•
De planning verschuift naar 2015, hetgeen de extra VAT-kosten ten bedrage
van € 7,5 miljoen met zich meebrengt.
•
Om de overlast voor de bewoners te verminderen is een bedrag nodig van
€ 3 miljoen voor mitigerende maatregelen aan de werkterreinen.
Bijzondere kosten:
•
Het tekort ten gevolge van de discrepantie tussen de gemeentelijke en
projectindexering bedraagt € 35 miljoen. Deze projectkosten zijn geen
overschrijding van de bouwkosten. In de rompbegroting 2009 zal een
aanpassing van het budget plaatsvinden.
•
De € 91,5 miljoen indexeringskosten ten gevolge van de negatieve uitspraak
van de Raad van State inzake het toepassen van de rijksindexering (IBOI) en
de daadwerkelijke indexering zijn als kosten opgenomen.
Jaar
2008
Afdeling 1
Nummer 217
Datum
28 mei 2008
Gemeente Amsterdam
Gemeenteraad
Raadsvoordracht
R
2
Risico’s
•
de gemiddelde risico’s nemen toe van € 111,6 miljoen tot € 225,9 miljoen,
waarvan het verschil € 114,3 miljoen bedraagt.
Planning
De planning van het werkend vervoerssyteem verschuift van 2013
naar 2015;
II kennis te nemen van de voortgang in de bouw van het project, waarbij met name
in Amsterdam Noord delen van de lijn gereed zijn gekomen. Bij de bouw van de
ondergrondse, diepe stations Rokin, Vijzelgracht en Ceintuurbaan is veel
vooruitgang geboekt. De bouw in Amsterdam Zuid verloopt voorspoedig. Het
project is wat de bouwwerkzaamheden betreft, voor de helft klaar;
III in te stemmen met het onderzoek om de Noord-Zuidlijn partieel in gebruik te
nemen in 2013 vanaf het Centraal Station tot station Buikslotermeerplein;
IV in te stemmen met de tijdige en adequate implementatie van de negen
verbetermaatregelen van het auditteam Korf/Horvat, zodat in september 2008
een eindoordeel kan worden gegeven over de kosten en een werkend
vervoerssysteem. Daarnaast opdracht te geven aan het auditteam om een
oordeel te geven over de uitvoering van het implementatieplan van het
projectbureau;
V akkoord te gaan met het betrekken van de dekking van de kostenstijging en de
toename van de risico’s bij de Jaarrekening voor 2007, de Voorjaarsnota 2008 en
ontwerpbegroting voor 2009.
Overzicht kosten en risico’s
.
Bouw- en VAT-kosten
86,5 miljoen;
Gemeentelijke indexering
35,0 miljoen;
Meerkosten t.o.v. de rijksindexering
91,5 miljoen;
Risico’s
114,3 miljoen;
_______________
Totaal te dekken
327,3 miljoen.
Burgemeester en wethouders van Amsterdam
H. de Jong, secretaris
M.J. Cohen, burgemeester
Toelichting (bestuurlijke context)
Elk jaar stelt het projectbureau Noord/Zuidlijn in opdracht van het College een
prognose op van de planning en de kosten van het project. De opbouw van de
jaarlijkse prognose heeft sinds het onderzoek van de commissie Sorgdrager jaarlijks
Jaar
2008
Afdeling 1
Nummer 217
Datum
28 mei 2008
Gemeente Amsterdam
Gemeenteraad
Raadsvoordracht
R
3
een verdiepingsslag ondergaan. Door de audit Buck/Buis heeft de integratie
plaatsgehad van het Adviesbureau met het Projectbureau per 1 september 2007.
Daardoor is er een versterkend effect gekomen op de verdieping en gedetailleerdheid
van de kosten en de planning. Ook de onlangs gehouden audit van Korf/Horvat en
aansluitend hierop het advies van de Commissie Wijze Mannen leiden tot een steeds
beter inzicht in het project en een meer realistische benadering van tijd en geld.
Wij geven u hierbij het overzicht van de bevindingen van het auditteam Korf/Horvat,
de Commissie van Wijze Mannen en de ambtelijke Financiële Adviesgroep
Noord/Zuidlijn over deze prognose.
De resultaten van het
auditteam Korf/Horvat
over de
beheersing van het project met als belangrijkste conclusies:
•
de beheersing van het project is na de reorganisatie de afgelopen
maanden in grote mate verbeterd;
•
de prognose van de planning en de kosten begint een voldoende
betrouwbaarheidsniveau te naderen;
•
met het doorvoeren van een negental verbeteracties kan het
niveau van een goed beheersbaar project en betrouwbare
prognoses worden bereikt;
•
het geven van een eindoordeel over de kosten en de planning van
het project is mogelijk in september 2008 mits implementatie van
de negen verbetermaatregelen tijdig wordt genomen. Indien dit niet
het geval is dan is de reorganisatie, zeker deels, niet geslaagd.
•
de realisatie van het totale vervoersproject is nog niet in kaart
gebracht, waardoor oplevering en overdracht ervan onvoldoende
duidelijk zijn.
Het advies van de
Commissie van Wijze Mannen
ondersteunt in
belangrijke mate het advies Korf/Horvat. De commissie zegt dat de
prognose einde werk er kwalitatief goed uitziet. Ze waarschuwt tegen
het opnemen voor scoperisico’s en acht 2015 als opleverings-
jaar realistisch, waarbij ook dan beheersmaatregelen getroffen moeten
worden om deze datum veilig te stellen. De commissie heeft geen
rekening gehouden met de aspecten van aanschaf treinen, beseining,
proefbedrijf of het aanbrengen van brandwerende bekleding.
Het advies van de
Financiële Adviesgroep
, met als belangrijkste
elementen:
•
de toenames in de prognose conform de bestendige gedragslijn
te dekken.
•
het tekort dat is ontstaan door het verschil van de door het rijk
gehanteerde prijsindex (IBOI) en de daadwerkelijke indexering
als kosten op te nemen. Tegelijkertijd kan het risicoprofiel
worden aangepast, omdat er een kans is dat een gedeelte kan
worden teruggekregen van het rijk (over de periode 2004-2006).
•
vanaf 2009 uit te gaan van een realistische indexering van de
projectkosten, gebaseerd op de feitelijke ontwikkeling van de
prijsindex van het project van twee jaar daarvoor.
Jaar
2008
Afdeling 1
Nummer 217
Datum
28 mei 2008
Gemeente Amsterdam
Gemeenteraad
Raadsvoordracht
R
4
•
de feitelijke prijsontwikkeling in 2006 en 2007 ad € 35 mln, die
hoger was dan de prijsstijging die in de begroting 2007 en 2008
is opgenomen, rompmatig te verwerken in de begroting 2009.
•
de mediaan van de risico’s te dekken, met name gelet op de
thans gehanteerde zorgvuldige methodiek. De FAG wijkt in deze
af van het advies van de Commissie van Wijze Mannen, die
85 % adviseerde .
Oorzaak kostenstijging
:
Twee verbeteringen in de berekeningsmethode van de kosten en de risico’s zijn
doorgevoerd. Deze zijn eerder besproken met uw Commissie Verkeer & Vervoer, die
hiermee heeft ingestemd.
Sinds het begin van de uitvoeringsfase in 2002 zijn jaarlijks de kosten en de risico’s
van de bouw van de Noord/Zuidlijn geraamd volgens een methode die is ontwikkeld
bij de grote Rijksprojecten. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen ontwikkelingen
die vast staan (de kosten) en ontwikkelingen die nog onzeker zijn (de risico’s).
Voor het beheersen van het project is vooral het beheersen van de risico’s cruciaal.
Op basis van de ervaring van de afgelopen jaren zijn de volgende verbeteringen in de
methode doorgevoerd:
•
Een scherper onderscheid tussen zekere kosten en minder zekere, deels
nog te beïnvloeden, risico’s.
•
Meer informatie over de aard van de risico’s. Het gaat vooral om de
bandbreedte, dat is het verschil tussen het risico voor en na het treffen
van beheersmaatregelen, en de tijd, dat is de periode waarin het risico
zich voordoet.
Verder is onderscheid gemaakt tussen de ruwbouwfase van het project (tot en met
2010) en de afbouwfase (na 2010). Door deze wijziging in de methode is de prognose
van de kosten harder dan in het verleden en is er meer sturingsinformatie over de
risico’s.
De prognose voorspelt een totale kostenstijging van afgerond € 86,5 miljoen,
waardoor de kosten van de Noord/Zuidlijn toenemen van € 1.935 tot € 2.021,5
miljoen. De kostenstijging wordt voornamelijk veroorzaakt door tegenslagen bij de
bouw van de stations in de binnenstad. Die tegenslagen zijn zowel het gevolg van
contractuele verplichtingen ten opzichte van de aannemers als van technische
tegenvallers bij de bouw.
De belangrijkste extra bouwkosten zijn:
•
Bij de bouw van de diepe stations in de binnenstad moet een hogere
vergoeding worden betaald voor het uitgevoerde meerwerk als gevolg van
de in 2002 gemaakte contractuele afspraken met de aannemer en de
onderaannemers.
•
De noodzakelijke bevriezing van de bodem voorafgaand aan het
boorproces leidt tot extra kosten.
•
Bij de werkzaamheden op het Centraal Station ontstaan meerkosten bij
het aanbrengen van een stempel in het ondergrondse kanaal, waar straks
het metrostation wordt afgezonken. Dit stempel steunt de wanden van het
kanaal. Deze kosten komen contractueel voor rekening van de gemeente.
Jaar
2008
Afdeling 1
Nummer 217
Datum
28 mei 2008
Gemeente Amsterdam
Gemeenteraad
Raadsvoordracht
R
5
•
Als gevolg van de langere uitvoeringsduur van het project moet het
monitoringssysteem op de gevels langs de lijn worden vervangen. Het
systeem is anders onvoldoende betrouwbaar tijdens het boren van de
tunnels. De vervanging van het systeem werd al in de vorige prognose
aangekondigd;
•
Op advies van de nationale Commissie Tunnelveiligheid worden extra
veiligheidsvoorzieningen aangebracht in de tunnels en stations.
Totaal stijgen de bouwkosten van de Noord/Zuidlijn volgens de prognose met een
bedrag van € 72,7 miljoen. Daartegenover staat een verlaging van de kostenraming
met € 38,1 miljoen doordat de risico’s niet langer in de ramingen zijn meegenomen.
Daardoor wordt de bouwkostenstijging € 34,6 miljoen.
Naast de bouwkosten van het project stijgen ook de VAT kosten. Dat is het gevolg
van verschillende ontwikkelingen:
•
De reorganisatie van het project, waarbij het adviesbureau en het
projectbureau werden geïntegreerd, leidt tot efficiencyvoordeel doordat de
kosten van huisvesting en faciliteiten dalen en sommige functies
overbodig worden. Ook zijn de tarieven en verschotten (vergoedingen)
van de adviesbureaus verlaagd. De efficiencywinst bedraagt totaal circa €
6 miljoen.
•
Daartegenover staat dat het nieuwe projectbureau naar aanleiding van de
ervaringen in de afgelopen jaren is versterkt. Voor de meest complexe
bouwprojecten zijn nieuwe, ervaren managers aangetrokken en de
contractteams zijn verzwaard. Daarnaast wordt rekening gehouden met
een uitbreiding van de staf en met extra kosten van juridische
ondersteuning. De organisatiekosten stijgen daardoor met circa € 15,7
miljoen.
•
Ook de verlenging van het project leidt tot extra kosten omdat het
projectbureau langer dan gepland in stand moet blijven. Het gaat om
ongeveer
€ 7,5 miljoen tot medio 2014. Nu wordt gekozen voor oplevering
in 2015 stijgen de organisatiekosten nog eens met € 7,5 mln. Bij deze
berekening is uitgegaan van medio 2015.
•
Bezuinigingsmogelijkheden op de organisatie, waarmee in vorige
prognoses nog rekening werd gehouden, zijn vervallen omdat ze niet
realistisch zijn gebleken. Dat leidt tot een kostenstijging met € 23,1
miljoen.
De VAT kosten van het project stijgen door deze ontwikkelingen met een bedrag van
totaal € 40,3 miljoen.
Naast de VATkosten kent het project ook zogenaamde bijkomende kosten, dat zijn de
kosten van de schaderegeling voor ondernemers en eigenaren, het
informatiecentrum Stationsplein 7 en enkele kleinere uitgaven.
In deze kosten ontstaat een verandering door de voorgestelde nieuwe
bijdrageregeling voor de bewoners rond de bouwplaatsen, waarin de financiële
vergoedingen zijn verhoogd. Dat leidt tot een extra uitgave van circa 1,0 miljoen. De
regeling zal worden uitgevoerd door het Schadebureau Noord/Zuidlijn, dat daarvoor
de nodige financiële middelen krijgt.
Jaar
2008
Afdeling 1
Nummer 217
Datum
28 mei 2008
Gemeente Amsterdam
Gemeenteraad
Raadsvoordracht
R
6
De bouwkosten, VAT- (organisatie)kosten en bijkomende kosten zijn samengevat in
het onderstaande overzicht:
Kosten project Noord/Zuidlijn per 1 januari 2007 en 1 januari 2008 (prijspeil 2007):
Budget 2007
Prognose 2008
Verschil
_______________________________________
Bouwkosten
1.533,7 *)
1.568,3
34,6
Organisatiekosten (VAT)
320,4
360,7
40,3
Bijkomende kosten
81,0
82,0
1,0
VAT kosten uitloop project
7,5
7,5
Mitigerende maatregelen werkterreinen
3,0
3,0
_________________________________________
Totaal
1,935,1
2.021,5
86,4
*) gemeentelijke indexering conform indexering project
Vertraging in de planning
De opleveringsdatum van de Noord/Zuidlijn is het moment waarop de exploitatie start.
Voorafgaand daaraan is een jaar beschikbaar voor het testen van de systemen en
het materieel.
De eerder geplande start van de exploitatie in het voorjaar van 2013 blijkt niet
haalbaar door enkele technische tegenslagen:
•
Er ontstaat vertraging bij het boren van de tunnels onder de binnenstad
door de aanwezigheid van oude, zeer lange funderingspalen in de bodem
van het natte Damrak. Om betrouwbaar te kunnen boren is versteviging
van de bodem nodig door middel van bevriezing. De bouwtijd wordt
daardoor verlengd met circa 7 maanden;
•
Daarnaast kost het passeren van de ondergrondse stations door de
tunnelboormachines extra tijd. Om te kunnen voldoen aan de huidige
strenge veiligheidseisen zullen sommige werkzaamheden na elkaar
moeten worden uitgevoerd en dat vraagt circa 3 maanden extra tijd;
•
Een vergelijkbaar probleem doet zich voor in deze stations bij het
aanbrengen van de sporen en beveiligingssystemen in combinatie met de
afbouw van de stations. Ook daar is 2 maanden extra tijd voor nodig.
Omdat deze vertragingen zich vooral voordoen in de binnenstad ontstaan er
verschillende opleveringsmomenten voor het noordelijk en het zuidelijk deel van de
Noord/Zuidlijn.
De planning die eindigt medio 2014 kent nog aanzienlijke risico’s. Het is niet
uitgesloten dat zich nieuwe tegenvallers voordoen die tot tijdvertraging leiden. Om die
reden heeft ons College bewust gekozen voor een realistisch scenario en de planning
verschoven naar 2015.
Hierbij moet worden opgemerkt dat het auditteam Korf/Horvat heeft aangegeven dat
– mits de verbetermaatregelen direct worden genomen – over de hardheid van de
planning in september 2008 een oordeel kan worden gegeven. De uitkomst hiervan
wordt meegenomen in de prognose 2009.
Wij laten nog onderzoeken of het mogelijk is de lijn in delen in gebruik te nemen,
Jaar
2008
Afdeling 1
Nummer 217
Datum
28 mei 2008
Gemeente Amsterdam
Gemeenteraad
Raadsvoordracht
R
7
zoals destijds bij de Oostlijn is gebeurd. Ook wordt onderzocht of de stations
gefaseerd kunnen worden opgeleverd. Wij verwachten dat daarover in september
2008 meer bekend is.
Risico’s
In de prognose zijn naast de kosten ook de risico’s van het project geïnventariseerd.
De ervaringen van de afgelopen jaren hebben geleid tot extra voorzichtigheid, de
risico’s zijn in het verleden te vaak onderschat. Daarom zijn ze samen met ervaren
externe adviseurs opnieuw in kaart gebracht om te komen tot een zo realistisch
mogelijk beeld. Het totaal aan risico’s in de ruw- en afbouwfase is daarbij gestegen
met € 114,3 miljoen, dus van € 111,6 miljoen tot € 225,9 miljoen.
In totaal zijn enkele honderden risico’s geïnventariseerd.
Voorbeelden zijn:
•
Het risico van een lagere snelheid van de tunnelboormachines dan
verwacht door obstakels in de bodem, totaal (gewogen) € 10,9 mln;
•
Het risico van verzakking of beschadiging van panden tijdens het
tunnelboorproces, eveneens 10,9 miljoen;
•
Het risico van werktijdbeperking waardoor de bouw langer duurt en de
kosten stijgen, € 2,5 miljoen;
•
Het risico van hogere organisatiekosten door verdere vertraging van de
bouw, totaal € 7,5 mln;
Bij de risico’s is aangegeven of ze zich voordoen in de ruwbouwfase (tot en met
2010) of bij de afbouw van de lijn (na 2010). Daarnaast is de bandbreedte bepaald
door het effect van beheersingsmaatregelen aan te geven.
Naast de risico’s zijn ook de kansen, de mogelijkheden voor kostendaling, in kaart
gebracht. Een voorbeeld daarvan is de gevraagde bijdrage van het Rijk in de kosten
van extra veiligheidsvoorzieningen op advies van de Commissie Tunnelveiligheid,
totaal gewogen € 15,0 miljoen.
Al met al is het totaal aan risico’s en kansen in de nieuwe inventarisatie gestegen van
€ 111,6 miljoen (mediaan 2007) tot € 225,9 miljoen (idem prognose 2008). Het
verschil is € 114,3 miljoen.
Second opinion adviesteam Korf/Horvat:
verbetermaatregelen essentieel
Het adviesteam stelt dat de aangegeven verbeteracties essentieel zijn voor het
bereiken van het niveau van een goed beheersbaar project en betrouwbare
prognoses. De voorgestelde verbeteringen moeten bovendien snel plaatsvinden om
van “voldoende vooruitkijken” verzekerd te zijn. Het geven van een eindoordeel over
de beheersing van het project, inclusief een oordeel over de oplevering van het
werkend vervoerssysteem en de kosten, moet dan mogelijk zijn in september 2008.
Indien dit niet het geval is dan is de reorganisatie, zeker deels, niet geslaagd. Het
rapport is voor u vertrouwelijk ter inzage gelegd.
Het College zal de uitkomst van deze audit betrekken bij de prognose 2009.
Eerder al heeft dit auditteam eind 2007 aangegeven dat het project op een aantal
punten verbetering behoeft. Daartoe is door het projectbureau op 12 februari 2008
een implementatieplan opgesteld met te treffen maatregelen naar aanleiding van de
aanbevelingen van het auditteam.
Jaar
2008
Afdeling 1
Nummer 217
Datum
28 mei 2008
Gemeente Amsterdam
Gemeenteraad
Raadsvoordracht
R
8
De maatregelen hebben onder meer betrekking op:
•
versterking van het risicomanagement en projectbeheersing
•
het op zo kort mogelijke termijn afhandelen van liggende claims van de
aannemer van de diepe stations en het aanpassen van de contracten
boortunnel en diepe stations
•
het opstellen van een integrale projectplanning waarin onder meer de
raakvlakken tussen de contracten worden bewaakt.
Het implementatieplan ligt voor u vertrouwelijk ter inzage.
De Businesscase; vooruitblik naar effecten exploitatie
Naast de prognose is nu ook een onderzoek gestart om de inkomstenkant van het
project verder te ontwikkelen. Er is daarbij gekeken naar de directe maatschappelijke
effecten als ook naar het genereren van inkomstenbronnen.
Bureau Decisio heeft een eerste verkenning gedaan naar de maatschappelijke baten
van de Noord/Zuidlijn. Dit verkennende onderzoek geeft inzicht in de directe, indirecte
en externe effecten.
Nu er ook inzicht is in de maatschappelijke baten kan de vraag gesteld worden wat
een ‘eerlijke en evenwichtige verdeling’ is van deze baten. De gemeente streeft
logischerwijs naar het maximaliseren van zijn baten en het minimaliseren van zijn
kosten.
Aan de batenkant heeft de gemeente verschillende mogelijkheden om deze te
beïnvloeden.
Dit kan bijvoorbeeld door de tarieven van de Noord/Zuidlijn te verhogen en de
opbrengsten daarvan te incasseren. Een andere mogelijkheid is om meer reclame-
inkomsten te genereren in de nieuwe stations. Decisio heeft in haar rapport enkele
tentatieve berekeningen gemaakt wat dit kan opleveren.
Ons College zal concrete voorstellen doen bij de begroting 2009.
De kostenverdeling.
Over een mogelijke bijdrage aan de tekorten van de Noord/Zuidlijn door de regio zal
in elk geval bestuurlijk overleg met de Stadsregio Amsterdam moeten plaatsvinden.
Gedacht zou kunnen worden aan een bijdrage in de kapitaalslasten van de
Noord/Zuidlijn ter grootte van de – nog vast te stellen - efficiency winst, dan wel aan
een vergoeding voor het gebruik van de infrastructuur zoals bij de Betuwelijn en HSL
Zuid het geval is.
Ook het Rijk is in beeld. De aanleiding voor een overleg met het Rijk wordt gegeven
in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de
indexering en daarnaast bieden de extra eisen op het gebied van tunnelveiligheid een
basis voor een verder gesprek.
De Raadscommissie voor Verkeer, Vervoer en Infrastructuur, Dienstverlening,
Volkshuisvesting en Monumenten zal op woensdag 28 mei 2008 dit voorstel
bespreken.
Jaar
2008
Afdeling 1
Nummer 217
Datum
28 mei 2008
Gemeente Amsterdam
Gemeenteraad
Raadsvoordracht
R
9
Stukken
Meegezonden stukken
Het openbare deel van de presentatie die het projectbureau Noord/Zuidlijn op 7 mei
2008 in de commissie VV heeft gepresenteerd.
Ter inzage gelegde stukken Bij deze voordracht zijn de volgende stukken vertrouwelijk ter inzage gelegd:
•
Het vertrouwelijke deel van de presentatie die het projectbureau Noord/Zuidlijn op
7 mei 2008 in de commissie VV heeft gepresenteerd.
•
Financiële Prognose per 1-1-2008:
o
Financiële prognose tot einde werk, peildatum 31-12-2007
o
Advies Korf/Horvat d.d.2 april 2008
o
Advies Commissie van Wijze Mannen dd 31 maart 2008
o
Advies Financiële Adviesgroep d.d. 3 april 2008
•
Businesscase Noord/Zuidlijn:
o
Rapport Maatschappelijk-economische effecten van de Noord/Zuidlijn,
bureau Decisio d.d. 26 maart 2008
o
Rapport Invloed transportvoorzieningen op de vastgoedprijzen, ABF
Valuation als onderdeel van rapport Decisio
•
Implementatieplan projectorganisatie Noord/Zuidlijn d.d. 12 februari 2008