Analyse van de aanbevelingen uit de rapportages van de
Commissie Sorgdrager en Faithful & Gould Consultants
over hun onderzoek bij de NZ-lijn Amsterdam
door Kieft, Moor en Horvat
1. Achtergrond
In opdracht van de gemeenteraad van Amsterdam werd door de Commissie Sorgdrager een
onderzoek uitgevoerd naar “het
bestuur, management en kostenbeheersing bij de NZ-lijn”.
Voor de technische vragen van dit onderzoek werd door de gemeenteraad een daartoe
geëquipeerd onderzoekbureau ingeschakeld, het Bureau Faithful & Gould.
De Commissie Sorgdrager heeft haar werk omschreven “als
een quick-scan, die haar
voldoende inzicht moet verschaffen om met een deskundige en afstandelijk blik de kern van
de politiek-bestuurlijke en ambtelijke processen rond de NZ-lijn te vatten, te beoordelen en
relevante aanbevelingen te formuleren”
. Het onderzoek van Faithful & Gould bestond
primair, na een terugblik op het ontstaan van het project NZ-lijn, uit een doorlichting van het
(i) projectbureau, (ii) adviesbureau, (iii) bouwcontracten, (iv) risicomanagement, (v) financieel
model, (vi) vergunningsproces en (vii) verzekeringen. De resultaten van de bovengenoemde
onderzoeken zijn samengevat in het rapport van de Commissie Sorgdrager “De
Prijs van
Mobiliteit: Bestuur, management en kostenbeheersing bij de NZ-lijn”
, d.d. 01-06-2005 en de
rapportage van Faithful & Gould: “Deel
1 Rapport”
en “Deel
2 Bijlagen”
(d.d. 01-06-2005).
Om de wethouder Verkeer, Vervoer & Infrastructuur, en via de wethouder het college B&W,
zo breed en diepgaand mogelijk te informeren over de bovengenoemde rapportages, met
name betreffende de conclusies en aanbevelingen, werd onder leiding van de heren van
Veldhuizen (Dir. Projectbureau NZ-lijn) en Strik (Dir. DIVV) een werkgroep samengesteld om
te reageren op de conclusies en aanbevelingen die opgenomen zijn in de bovengenoemde
rapportages. Aan de externe leden van deze werkgroep, die mede geselecteerd zijn op basis
van hun bekendheid met het project NZ-lijn, werd gevraagd om hun mening m.b.t. de
aanbevelingen, zoverre dit afwijkt van de Commissie Sorgdrager en Faithful & Gould, op
papier te zetten. Aan dit verzoek wordt door middel van deze notitie voldaan.
2. Algemeen oordeel
De kern van de aanbevelingen van zowel de Commissie Sorgdrager als Faithful & Gould
ondersteunen wij volledig. Dit betreft maatregelen die nodig zijn om (i) het
contractmanagement te verscherpen, (ii) het risicomanagement te verbeteren, (iii) financiële
rapportage en projectbeheersing meer transparant te maken voor bestuurders en
raadsleden, (iv) in een korte termijn de financiële en planningsprognose voor 2012 te (laten)
herzien en (v) maatregelen te bepalen om van een optimale functionering van het Project- en
Adviesbureau verzekerd te zijn.
De maatregelen om de vereiste verbeteringen in relatie met de bovenstaand punten door te
voeren horen echter, naar onze mening, anders te zijn dan in de rapportages van de
Commissie Sorgdrager en Faithful & Gould aanbevolen is. Onze mening in dat verband is in
de onderstaand paragrafen uiteen gezet.
Echter ten aanzien van de rapporten in zijn geheel merken wij het volgende op:
•
De rapportage van de Commissie Sorgdrager kenmerkt zich door het feit dat de
conclusies en aanbevelingen een breder terrein bestrijken dan het eigen onderzoek
van de Commissie zelf, mede doordat conclusies en aanbevelingen uit het Faithful &
Gould onderzoek door de Commissie overgenomen zijn.
•
De rapportage van Faithful & Gould geeft de resultaten weer van een degelijk
opgezet en uitgevoerd onderzoek. De conclusies en aanbevelingen zijn echter
gesteld uit een specifieke ervaringsachtergrond die niet aansluit bij de Nederlandse
praktijk en de projectspecifieke omstandigheden van de NZ-lijn.
Ter afsluiting van deze paragraaf willen wij nog opmerken dat wij de bevindingen en
conclusies van beiden voornoemde onderzoeken niet schokkend vinden. In beheersing en
sturing van een project met een vergelijkbare complexiteit aan de NZ-lijn zal meerdere malen
tijdens de projectrealisatie de noodzaak opkomen om verbetermaatregelen als boven
genoemd door te voeren, zeker bij projecten met een zeer ongunstige budgettaire start.
3. Verscherping contractmanagement
a. Ter toelichting eerst het volgend:
•
Contractmanagement bij de NZ-lijn is in eerste instantie de verantwoordelijkheid van
het Adviesbureau, dat invulling krijgt door een contractmanager per contract te
benoemen die in zijn toezichthoudende taak geassisteerd wordt door een
toezichthouder. De Directeur Adviesbureau is verantwoordelijk (i) voor het nomineren
van juiste kandidaten voor deze cruciale functies en (ii) voor de taakinvulling van de
contractmanagers en toezichthouders. Over de projectvoortgang, afwijkingen en
risico’s rapporteert de contractmanager aan de bouwmanager van het Projectbureau,
die tevens medewerking verleent aan de contractmanager in aan de overheid
gerelateerde zaken (b.v. vergunningen).
•
Projectrealisatie wordt uitgevoerd door het personeel van de aannemers en het is de
taak van de toezichthouder en contractmanager van het Adviesbureau om er op toe
te zien dat het project volgens de aan de kwaliteit en functionaliteit gestelde eisen en
binnen planning en budget wordt gerealiseerd.
Bij incomplete invulling van de taken door bovengenoemde actors is het project
onvoldoende beheerst met risico’s voor meerkosten, lage kwaliteit en vertraging in de
uitvoering.
In de rapportages is het risico aangegeven van een formele invulling van de taken, op
basis van kwaliteitsplannen (
waarin de taken en verantwoordelijkheden aangegeven staan
) en
procedures (
die de werkmethoden beschrijven
). Naar onze mening is dit risico terecht
gesignaleerd. Een formele invulling is niet altijd voldoende; een succesvolle invulling
vereist van de actors om voldoende pro-actief, doortastend en vindingrijk te zijn en het
projectbelang boven het eigen organisatiebelang te stellen.
Gezien de belangrijke invloed van de invulling van de bovengenoemde taken op de
kwaliteit van het contractmanagement en de ongunstige situatie ten aanzien van claims
zouden wij het volgende willen adviseren:
•
Controleer via interne audits zowel binnen het Adviesbureau als het Projectbureau
gecontroleerd of
invulling van de taken van de kritische actors op een correcte
wijze plaatsvindt
, mede rekening houdend met de factoren die voor een
“succesvolle invulling” boven genoemd zijn. Op basis van de resultaten van de
bovengenoemde audits kunnen de desbetreffende directeuren, na een kritische
analyse van de auditresultaten, de eventuele noodzaak voor verbeteringen te
bepalen.
•
Op de interface bouwmanager-contractmanager zal een audit uitgevoerd door een
externe partij waarschijnlijk effectiever zijn gezien het belang van het niet verstoren
van de werkrelatie tussen bouwmanager en contractmanager.
•
De externe auditor zou tevens op een steekproefsgewijze basis, de conclusies van
de interne audits kunnen valideren.
b. De commissie Sorgdrager doet de suggestie om de contractmanagers bij het
Projectbureau onder te brengen. Wij zijn echter van mening dat de taken en
verantwoordelijkheden van de contractmanagers een aanwezigheid dicht tegen de
uitvoering, bij voorkeur gehuisvest in de directiekeet nabij het betreffende
projectonderdeel, onder managementverantwoordelijkheid van de Directeur
Adviesbureau.
Communicatie tussen de contractmanager en bouwmanager is uiteraard een cruciale
succesfactor, die permanent gepaard moet gaan met
challenging van de
contractmanager door de bouwmanager
. Hiervoor is noodzakelijk (i) dat de
bouwmanager voldoende ondersteuning krijgt t.a.v. kostentechnische aspecten en (ii) dat
hij buiten de formele contacten en afspraken met de contractmanager informatie verkrijgt
mede door met de contractmanager de bouwplaats regelmatig te bezoeken. Wij zijn het
dan ook oneens met de aanbeveling van Faithful & Gould, geformuleerd onder 5.10.13
m.b.t. het terugtrekken van de bouwmanagers uit het dagelijks contractmanagement.
c.
Claimmanagement
is en blijft een zorgpunt, niet in het laatst plaats vanwege het feit dat
raming van claims door aannemers eerder aan de overdreven hoge dan realistische kant
ligt.
De afhandeling van de lopende claims is voortvarend opgepakt, maar de regel blijft dat
zorgvuldigheid tijd kost. Dit levert over het algemeen meer op dan snelheid.
Ten aanzien van toekomstige claims zou een pro-actieve aanpak (vergelijkbaar aan het
“risk control plus concept”) een aantrekkelijk alternatief kunnen zijn.
d. De achillespees van de projectbeheersing met name ten aanzien van tijd en kosten van
de NZ-lijn vormt momenteel de
passage onder het Centraal Station
. Het managen van
dit contract eist op een zeer korte termijn drastische verbeteringen en een blijvende
aandacht. Als direct verantwoordelijke hiervoor zien wij de directeur van het
Adviesbureau in samenwerking met de Algemeen Bouwmanager van het Projectbureau
met name v.w.b. het functioneren van de contractmanager i.r.t. de projectdirecteur van
de aannemerscombinatie en de rol van de bouwmanager daarbij.
e. Ten aanzien van de aanbeveling dat het Projectbureau
ISO gecertificeerd
zou moeten
worden, merken wij het volgende op:
•
Het belang van ISO certificatie bij grote projecten zoals de NZ-lijn wordt meestal
overschat. ISO certificatie blijkt vaak onvoldoende afgestemd te zijn op de
projectspecifieke omstandigheden en verwordt daarmee vaak tot een papieren tijger.
•
De eis om ISO gecertificeerd te zijn voor bedrijven die diensten leveren aan een
opdrachtgever (in het onderhavige geval de aannemers en ingenieursbureaus) is
uiteraard noodzakelijk om vóór het plaatsten van een opdracht een bevestiging te
krijgen dat de desbetreffende bedrijven voldoende basis heeft voor het werken onder
kwaliteitsborging. Na de opdrachtverlening is het echter nog belangrijker dat een
projectspecifiek kwaliteitsplan wordt opgesteld, dat naar behoren wordt
geïmplementeerd en toegepast en dat regelmatig wordt afgestemd op de
veranderende projectomstandigheden.
Gezien de omvang, taken & verantwoordelijkheden en de werkwijze van het
Projectbureau wordt een succesvolle functionering primair bepaald door een goed
opgezet en in zijn toepassing effectieve en doortastend kwaliteitsplan dat eerder op de
projectspecifieke omstandigheden dan op de ISO normen afgestemd moet zijn.
ISO
certificatie van het Projectbureau heeft geen toegevoegde waarde
.
4. Risicomanagement
Wij delen de mening van rapporteurs dat risicomanagement belangrijk is en dat hierin
verbetering moet worden aangebracht. Ten aanzien hiervan is, in aanvulling op het rapport
van Faithful & Gould, onze mening als volgt:
a. Risicomanagement om
bouwschade
te voorkomen staat op een zeer hoog niveau bij de
NZ-lijn. Voor dit onderdeel van risicomanagement wordt de NZ-lijn tot ver buiten
Nederland als trendsetter gezien.
b. Management en beheersen van kosten en tijd risico’s is minder goed ontwikkeld bij de
NZ-lijn en op basis van de laatste ontwikkelingen op dit gebied zou het aanzienlijk
verbeterd kunnen worden.
c. Voor
management van kostenrisico’s
en het
bepalen van het risicoprofiel
bestaan
meerdere modellen die simpel zijn in gebruik en goedkoop in aanschaf. Hierbij is het
echter van belang te realiseren dat de kwaliteit en betrouwbaarheid van het gebruik van
risicomodellen niet zo zeer wordt bepaald door het model zelf maar vooral door de
gedetailleerdheid, compleetheid en betrouwbaarheid van de
input data
en een juiste
interpretatie van de output data
.
Het kwantificeren van de geïdentificeerde risico’s en interpretatie van de uitkomsten ten
aanzien van kans van voorkomen zijn essentieel als basis voor besluitvorming en voor
het bepalen van de beheersmaatregelen. Hierbij is het van belang dat ook met risico’s
met een kleine kans van optreden, inclusief maatschappelijke en politieke risico’s,
rekening wordt gehouden.
d.
Aangegeven is dat het
uitbreiden van Primavera
(
computer software die reeds gebruikt wordt door
het Adviesbureau voor het in kaart brengen van de planning en planningrisico´s
) een mogelijkheid zou kunnen
zijn voor verbetering van risicomanagement. Uitbouwen van Primavera voor beheersing
van andere aspecten dan planning is in principe mogelijk. Naar onze mening moet echter
de focus liggen op het bepalen van hoe goede input wordt verkregen en output wordt
geïnterpreteerd. Het computerprogramma dat wordt gebruikt voor de bewerking van de
data is slechts van secundair belang. Of Primavera hiervoor het beste model is, moet
separaat bepaald worden.
Op basis van ervaring bij andere projecten lijkt Primavera niet optimaal. Bovendien moet rekening gehouden worden met
het feit dat elke uitbreiding van een model buiten zijn initiële opzet, met kinderziektes en betrouwbaarheidsproblemen
gepaard gaat.
Gebruik van Primavera als planningsprogramma is een goede zaak, zeker nu bij de
aannemerscombinatie voor de passage van het Centraal Station overgeschakeld wordt
op dit programma, zodat de communicatie tussen opdrachtgever- en nemer sterk kan
verbeteren en dus ook beter inzicht zal ontstaan v.w.b. de planningsrisico’s.
e. Ten aanzien van het risicoprofiel wordt momenteel met één waarde gewerkt. Naar onze
mening moet inzichtelijk zijn hoe betrouwbaar deze waarde is. Dit kan weergegeven
worden met een kansverdeling bijvoorbeeld door een S-curve aan te geven.
Hierbij is belangrijk te realiseren dat het risicobudget stellen op de
verwachtingswaarde
(
50% kans voor optreden
) een stringente beheersing vereist. Indien men het risicobudget
op de 80 à 85% waarde (
15 à 20% kans op overschrijden
) stelt is de kans groter dat men
binnen dit budget blijft. Het budget lager stellen is mogelijk zolang men zich realiseert dat
dit in de toekomst een grotere aanspraak gemaakt kan worden dan gereserveerd indien
de risico’s zich daadwerkelijk manifesteren. De afweging hoe groot de budgetreservering
moet zijn om de risico’s af te dekken moet gemaakt worden door de bestuurders en
afgestemd worden met de gemeenteraad. Te allen tijden moeten de potentiële
overschrijdingen gecommuniceerd worden inclusief de “staartrisico’s” (
tussen de 2 à 5%
kans van optreden
). Deze zullen aanzienlijk hoger liggen dan de 80 à 85% waarde.
f. De hiervoor beschreven aanpak voor beheersing van de kosten, planning en risico’s
(zoals aanpak met S-curve) wordt sinds 2003 uitgebreid toegepast bij HSLz (
bij HSLz wordt
Primavera toegepast voor de planning en de planningsrisico’s en een ander programma voor de overige risico’s
). Een
dergelijke aanpak werd ook als prognosemethode toegepast voor het besluit voor de
verzekeringsfunctie bij de NZ-lijn en voor de afkoop van de projectkosten van V&W bij de
Zuidas Amsterdam.
g. Om deze aanpak toe te passen ten behoeve van de beheersing van de projectkosten en
het bepalen van het risicoprofiel (
zowel op de kortere als op de langere termijn
) zijn de meeste
ingrediënten
bij de NZ-lijn, met name
bij het Adviesbureau
,
beschikbaar
. Deze
ingrediënten zijn met name het risicodossier per contract en contractoverschrijdend.
Kwantificering van de risico’s, in zoverre niet aanwezig, kan snel ingevuld worden. De
vereiste beheersmaatregelen met de monitoring en kostenconsequenties hiervan per
risico kunnen, in zoverre niet aanwezig, door het Adviesbureau snel bepaald worden. De
bovengenoemde activiteiten behoren naar onze mening in het normale werkpakket van
het Adviesbureau. Het Adviesbureau moet ook in staat zijn (Projectdefinitie en
Risicomanagement Team) om S-curves te produceren om het risicoprofiel per contract
en voor het project als geheel aan te geven.
Als taak van het Adviesbureau zien wij ook dat de risicodatabase eens per 3 maanden
aangepast wordt gevolgd door een rapportage over het risicoprofiel (bijvoorbeeld in de
vorm van een S-curve).
Men zou hierbij direct aan kunnen geven wat de veranderingen waren in de laatste 3
maanden t.a.v. risico’s, kosten en beheersmaatregelen met een onderbouwing van de
veranderingen.
h. Naar onze mening is het wenselijk dat bij het Projectbureau, onder directe
verantwoordelijkheid van de Projectdirecteur een
kleine “risico- en planningscontrol”
groep
wordt ingesteld. Deze zou als taak hebben het challengen van de door het
Adviesbureau uitgevoerde activiteiten m.b.t. risicobepaling, beheersing en planning
regelmatig. Op deze wijze kunnen dan aanpassingen en verbeteringen worden
gesignaleerd en geïmplementeerd. Rapportage naar de gemeenteraad zou dan kunnen
bestaan uit een door deze groep samengesteld informatiepakket dat gebaseerd wordt op
de door het Adviesbureau geleverde informatie.
Bij het opzetten van deze groep (2 à 3 personen) is belangrijk dat zij qua kennis en
ervaring
minstens
gelijk zijn aan de Adviesbureauspecialisten, ervaring hebben met
opzet en toepassing van de voornoemde systemen. Zij zouden met name affiniteit
moeten hebben met de projectmanageriele aspecten (
betrouwbaarheid, kwantificering van
input data, beoordeling realiteitsgehalte en effectiviteit van de beheersmaatregelen
) en in
mindere mate met de aspecten ten aanzien van risicomodellering.
Deze groep zou nauw (maar kritisch genoeg) moeten samenwerken met de
bouwmanagers en aangevuld moeten worden met een kostenspecialist bij het
Projectbureau.
i. De
eerste S-curve informatie
zou, bij voldoende samenwerking van alle partijen,
binnen 3 maanden
, als een nulmeting, klaar kunnen zijn.
5. Financiële rapportage en projectbeheersing
Rapportage aanvullend op de projectfinanciën, bestaande uit aangeven van de
veranderingen van risico’s en risicoprofiel en de te nemen maatregelen (gekwantificeerd) om
de verandering van het risicoprofiel te beheersen zou de transparantie van het project versus
gemeentebestuur aanzienlijk verhogen. Een optimale intensiteit van een dergelijke
rapportage is 3 maanden. Om dit te kunnen doen vereist dat de manager Financiën bij het
Projectbureau voldoende ondersteund wordt door de voornoemde “Risicomanagement”
groep van het projectbureau, de kostenspecialist bij het Projectbureau (
wij nemen aan dat de
aanbeveling van de commissie ten aanzien van deze functie invulling zal krijgen
) en de
bouwmanagers.
6. Risicoprofiel 2012
Naar onze verwachting is het momenteel bepaalde risicoprofiel voor 2012 aan de lage kant.
Wij adviseren derhalve om het risicoprofiel voor 2012 volgens de boven aangegeven S-curve
benadering te bepalen en dit door een externe partij te laten toetsen.
Voor de volledigheid willen wij opmerken dat het verhogen van het risicoprofiel voor
2012 niet noodzakelijkerwijs gepaard moet gaan met het verhogen van het
risicobudget.
Een verhoogd risicoprofiel leidt in eerste instantie naar een adequater
risicobeheersing en vormt een goede basis voor een strategisch projectmanagement in nauw
overleg met de gemeenteraad.
7. Functionering van het Advies- en Projectbureau
Ondanks het feit dat de organisatorische opzet Projectbureau – Adviesbureau niet ideaal is,
waardoor het een risico vormt voor de beheersing van het project, kan het functioneren van
beide organisatieonderdelen als voldoende worden gekwalificeerd mits de
bovenaangegeven criteria voor een succesvol contractmanagement een adequate invulling
krijgen en regelmatig gecontroleerd worden, en indien nodig, worden aangepast. De zwakste
schakel in het geheel is, waardoor dit de meeste aandacht eist, de inzet en de kwaliteit van
de contractmanagers en toezichthouders omdat zij op de interface opdrachtnemer –
opdrachtgever opereren. Voor de zekerheid willen wij nogmaals opmerken dat alleen een
formele invulling van de taken door de contractmanagers en toezichthouders onvoldoende is
voor een succesvolle contractbeheersing.
Een fundamentele wijziging in de (contractuele) verhouding tussen Projectbureau en
Adviesbureau (b.v. door de contractmanagers onder te brengen bij het Projectbureau) wijzen
wij ten stelligste af, omdat dit soort organisatorische wijzigingen te veel energie vergen die
ten koste gaat van de kwaliteit van de projectbeheersing.
8. Bouwcontracten
Contractwijzigingen, zoals bedoeld in 7.9.26 van het rapport van Faithful & Gould, ontraden
wij ten stelligste. Contractwijzigingen vergen veel energie en zal door de aannemers vanuit
een “voor wat hoort wat” principe worden benaderd.