In de afgelopen maanden heeft het projectbureau Noord/Zuidlijn in onze opdracht
de kosten en de planning van het project nader onderzocht. De aanleiding
daartoe was het feit dat inmiddels kan worden beschikt over één
jaar ervaring met de uitvoering van het werk. Deze ervaring is benut voor een
nieuwe analyse van het gehele project, waarin zowel de werken in uitvoering als
de werken in voorbereiding zijn betrokken. Bij deze analyse is gebruik gemaakt
van een verfijnde rekenmethodiek, ontleend aan het beheersmodel voor de grote
projecten van de Rijkswaterstaat. Wij stellen ons voor deze analyse jaarlijks
te herhalen.
De analyse heeft geleid tot een geactualiseerde financiële prognose van
het project en een geactualiseerde planning. U treft deze aan in de rapportage
Financiële Prognose tot 2012 project Noord/Zuidlijn van 31 maart 2004
(beperkt kabinet), die voor U ter visie heeft gelegen bij de raadsgriffier.
In deze voordracht vatten wij de uitkomsten van de prognose kort samen en doen
wij u een aantal voorstellen met betrekking tot de financiële sturing van
het project.
Achtereenvolgens wordt ingegaan op:
1.
De financiële systematiek bij de doorrekening;
2.
Het budgettair kader bij het besluit tot aanleg van de Noord/Zuidlijn;
3.
De uitkomsten van de prognose, waarbij zowel de voorziene meerkosten van het
project als de financiële risico’s aan de orde zullen komen;
4
.
De financiële sturingsmogelijkheden, zowel binnen de vastgestelde scope
van het project als daarbuiten;
5.
De gewenste financiële dekking.
1.
De financiële systematiek
De aanleiding voor een aanpassing en uitbreiding van het financiële model
voor de Noord/Zuidlijn was de overgang van het project van de ontwikkelingsfase
naar de uitvoeringsfase. Deze nieuwe fase leidt tot een toenemende behoefte
aan financiële informatie. Informatie die bij voorkeur geen statisch maar
een dynamisch karakter dient te hebben. Praktijkervaringen moeten worden
vertaald in herziene prognoses voor de gehele doorlooptijd van het project. Zo
kan in een vroeg stadium worden gesignaleerd of en waar kostenoverschrijdingen
en niet voorziene risico’s dreigen en ontstaat management-informatie
waarmee tijdens het uitvoeringsproces kan worden gestuurd en bijgestuurd.
Kostenoverschrijdingen “achteraf” zijn daarmee normaal gesproken
uitgesloten.
Om aan deze informatiebehoefte te voldoen is het bestaande financiële
model voor de Noord/Zuidlijn in de afgelopen maanden verfijnd op basis van in
de praktijk opgedane werkervaring. Meer dan voorheen wordt nu onderscheid
gemaakt tussen enerzijds zekere en te verwachten financiële ontwikkelingen
en anderzijds meer onzekere financiële risico’s. Voor deze
risico’s is, naar analogie van de grote rijksprojecten een
risico-analysemodel ontwikkeld, waarin de aard van het risico, de kans dat het
zich voordoet en het potentieel effect zijn verdisconteerd. Dit model is
gebaseerd op leerervaringen en op rijksniveau ontwikkeld medio 2003.
Met behulp van dit aangescherpte model is een doorberekening gemaakt voor het
gehele project. Daarin zijn de verwachte uitvoeringskosten geraamd tot eind
2011, als het project wordt opgeleverd. Deze prognose 2012 is vervolgens
vergeleken met de prognose ten tijde van het uitvoeringsbesluit in oktober
2002.
2. Het budgettair kader
Uw Raad stelde bij het uitvoeringsbesluit in oktober 2002 een budget voor de
aanleg van de Noord/Zuidlijn beschi
kbaar van (op prijspeil 2003) € 1.460,7 mln. In dit bedrag zijn enkele
overboekingen verdisconteerd vanuit het risicofonds Noord/Zuidlijn. Per 31
december 2003 was in het risicofonds nog € 55,4 mln (eveneens prijspeil
2003) inzetbaar.
In het beschikbaar g
estelde budget werd rekening gehouden met een aantal te maken kosten in de
omgeving van de Noord/Zuidlijn, zoals het monitoren van de bestaande bebouwing.
Daarnaast werden in het budget gelden gereserveerd voor het vergoeden van de
compensatie van omzetverliezen (de nadeelcompensatie regeling). U besloot tot
interne verzekering van het project, waarvoor het weerstandsvermogen van de
gemeente werd vergroot.
Bij het besluit tot aanleg van de lijn werden twee bijzondere financiële
risico’s in beeld gebracht, namelijk het index- en het BTW-risico. Beide
risico’s zijn het gevolg van een verschil van inzicht tussen gemeente en
Rijk ten aanzien van respectievelijk de vergoeding van loon- en prijsstijgingen
en de verrekening van BTW.
Daarnaast was bij het aanlegbesluit bekend dat de aanleg van de lijn meer tijd
zou vragen dan was voorzien bij de berekening van de kosten van Voorbereiding,
Advies en Toezicht (VAT). Omdat over de hoogte van de extra VAT-kosten nog geen
duidelijkheid bestond werden deze als afzonderlijke risicopost benoemd.
Het aanlegbesluit van de Noord/Zuidlijn werd genomen na een gedegen technische
en financiële voorbereiding van het project. Op grond daarvan werd bij de
budgettering uitgegaan van een relatief lage reservering voor onvoorziene
werkzaamhed
en van € 48,5 miljoen, dat is circa 4 % van de geraamde bouwkosten.
Overigens werd bij het aanlegbesluit onderkend dat de Noord/Zuidlijn een
risicovol project is. Uw Raad nam met grote meerderheid de motie A (Bijlsma
c.s.) aan waarin ons College werd v
erzocht om aanvullende dekkingsvoorstellen te doen voor de omgevingsprojecten,
mogelijke stelpostoverschrijdingen, de ingroeiregeling na 2008 en de
indexering.
Wij hebben in reactie op deze motie bij de behandeling van de Voorjaarsnota
begroting 2004 een deel van de omgevingsprojecten afgehandeld. Over de
indexering loopt een procedure met het Rijk. De stelpostoverschrijdingen zijn
nu aan de orde. De afspraak hierover door het College om jaarlijks te
rapporteren wordt daarbij nagekomen. Tot nu toe hebben wij aangegeven dat wij
nog geen noodzaak zagen voor extra reserveringen. Dat bleek ook niet uit de
kwartaalrapportages. Dat blijkt pas nu na een jaar werkervaring, op basis
waarvan de ramingen tot 2012 zijn herzien.
3.
De prognose 2012
De ervaringen na één jaar uitvoering wijzen uit dat zich in het
project Noord/Zuidlijn een aantal onvoorziene werkzaamheden voordoen als gevolg
van bijzondere omstandigheden en ontwikkelingen.
Dat zijn onder meer:
·
Een groot aantal obstakels in de bodem, zoals de resten van funderingen en
kades, alsmede ongetraceerde infrastructuur en ondergrondse bouwwerken;
·
Vertragingen bij de uitvoering van het werk, onder meer als gevolg van
juridische procedures;
·
Technische complicaties bij de uitvoering van het werk onder het Centraal
Station;
·
Extra kosten voor de afvoer van grond door onvoldoende stortmogelijkheden.
Het gevolg van deze onvoorziene omstandigheden is dat de uitgaven voor meerwerk
belangrijk hoger zijn dan bij een normaal verloop van de werkzaamheden het
geval zou zijn.
Daardoor bedraagt de optelsom van het reeds aangegane meerwerk, het meerwerk
op de korte termijn en het voorziene meerwerk op de iets langere termijn een
aanzienlijk deel van het beschikbare budget van € 48,5 mln. Dat is reden
tot zorg.
Herziene raming bouwkosten
Op grond van de genoemde ervaringen met één jaar uitvoering is
een nieuwe prognose gemaakt voor de bouwkosten van de Noord/Zuidlijn. Daartoe
is voor alle werken in uitvoering de stand van zaken geëvalueerd en een
berekening gemaakt van de benodigde (extra) budgetten voor onvoorziene
werkzaamheden. Vervolgens zijn ook de werken die nog moeten starten kritisch
onderzocht en zijn per contract herziene ramingen gemaakt van de percentages
onvoorzien.
Deze ramingen voor onvoorzien variëren in de prognose 2012 van 3 % van de
bouwsom (voor grondig voorbereide werken in uitvoering) tot 10% (voor een
aantal nog aan te besteden werken). Het gemiddelde percentage voor onvoorziene
werkzaamheden wordt als gevolg daarvan verhoogd van circa 4% naar circa 8% van
de bouwsom.
Op grond van deze berekeningen is de prognose dat de bouwkosten van
het project (inclusief enkele overige wijzingen in de ramingen) zullen
toenemen met een bedrag van € 44 mln.
Naast de bouwkosten zijn ook de kosten van Voorbereiding, Advies en Toezicht
(VAT) tegen het licht gehouden. Deze kosten nemen toe, met name als
gevolg van de inmiddels verdisconteerde doorlooptijd van het project tot 2012.
Daarnaast is rekening gehouden met enige versterking van het management en
extra toezicht op de bouw en met gestegen kosten van juridische en overige
adviezen. De prognose voo
rziet een stijging van de VAT-kosten met (na aftrek van een overboeking) €
38 mln.
In de VAT-kosten is een begrotingspost voor de kosten van archeologisch
onderzoek verhoogd. In oktober 2003, een jaar na het aanlegbesluit, is het
Verdrag van Valetta doorgevoerd in de Nederlandse wetgeving. De gevolgen
daarvan voor de Noord/Zuidlijn zijn dat de kosten van de archeologische
werkzaamheden (inclusief de documentatie en conservering van de vondsten)
thans € 6 mln bedragen. Daarmee komt de totale stijging van de VAT-kosten
uit op (eveneens) € 44 mln.
Tenslotte is in de prognose een nieuwe begrotingspost opgenomen. Het betreft de
kosten van diverse kleine leefbaarheidsvoorzieningen rond de bouwplaatsen
(geluidwering, beveiliging, verlichting, schoonmaken enzovoorts), waarvoor een
bedrag van € 4 mln is gereserveerd.
Totaal voorziet de prognose 2012 een toename van de projectkosten met € 92
mln van €1.460 mln naar € 1.552 mln. Dat betekent een stijging met
6%.
Risico’s
In de rapportage is een afzonderlijke pr
ognose gemaakt voor de meer onzekere risico’s die het project met zich mee
brengt. Voorbeelden daarvan zijn:
·
Mogelijke extra kosten voor de afvoer van grond bij een blijvend gebrek aan
geschikte stortlocaties binnen Amsterdam;
·
Extra kosten voor het technisch zeer gecompliceerde werk onder het Centraal
Station;
·
Extra kosten voor geluidsarme of geluidsvrije bouwmethoden. Dit risico speelt
met name in de omgeving van de RAI;
·
Extra kosten van vertragingen;
Totaal zijn er enkele tientallen risico’s geïdentificeerd. Voor elk
van deze risico’s is een beoordeling gemaakt van de omvang van het risico
en de kans dat het zich zal voordoen. Volgens deze analyse vertegenwoordigen de
meer onzekere risico’s totaal een gewogen bedrag dat met een zekerheid
van 80% ligt tus
sen € 45 mln en € 65 mln. Het gemiddelde van deze risico’s is
geraamd op € 55 mln.
In deze risico-analyse zijn de zogenaamde scoperisico’s afzonderlijk
beschouwd omdat ze geen rol behoren te spelen in het pr
ojectbudget van de Noord/Zuidlijn. Evident is w
el dat het hier om grote bedragen gaat die ten laste van de gemeentebegroting
zullen komen, ervan uigaande dat het Rijk hieraan niet meewerkt. Ook de index-
en BTW-risico’s (zie paragraaf 2 van deze brief) blijven buiten
beschouwing omdat daarvoor afzonderlijk procedures lopen met het Rijk. Deze
procedures zijn nog gaande.
4. Sturingsmogelijkheden
In de rapportage is aangegeven dat een aantal van de verwachte kostenstijgingen
en risico’s geheel of gedeeltelijk stuurbaar zijn. In deze
“top-tien” van sturingsmogelijkheden bevinden zich voornamelijk de
meer onzekere risico’s, zowel binnen de scope van het project als
daarbuiten. Ook een vergroting van de opbrengsten wordt gezien als een
sturingsmogelijkheid om tot een verbetering van het resultaat te komen. De
top-tien van sturingsmogelijkheden ziet er uit als volgt:
1.
Grondafvoer
Het risico van extra afvoerkosten kan aanzienlijk worden beperkt door een
optimale binnengemeentelijke afstemming van vraag en aanbod van grond. Het
realiseren van voldoende stortcapaciteit op de locatie Volgermeer speelt daarin
een sleutelrol;
2. Aanpak Centraal Station
De risico’s in het werk onder het Centraal Station kunnen worden
gereduceerd door een gewijzigde bouwfasering, waarbij de middentunnel van het
Station tijdelijk wordt afgesloten. Deze wijziging leidt tot een beter
beheersbaar bouwproces, waardoor de technische complexiteit en daarmee het
risico van kosten- en planningsoverschrijdingen worden beperkt. De partners bij
het werk op CS (NS, Ministerie van V&W) en het College van B&W hebben
inmiddels ingestemd met deze wijziging;
3.
Geluidsoverlast
Het risico van kostbare geluidsbesparende bouwmethoden kan worden beperkt door
de bouwplanning zoveel mogelijk af te stemmen op de activiteiten in de
omgeving. Medewerking van grote belanghebbenden zoals de RAI is daarbij een
voorwaarde;
4. VAT-kosten
Hoewel op korte termijn actieve sturing op planontwikkeling en -uitvoering
noodzakelijk blijft, kan de verwachte kostenstijging bij de VAT-kosten na 2005
worden beperkt door eerder dan voorzien te starten met de afbouw van de
projectorganisatie;
5. Aanbestedingen
De kansen op een positief aanbestedingsresultaat kunnen worden vergroot door
nieuw werk zoveel mogelijk in kleine contracten in de markt te zetten. Dat
verhoogt de kosten van voorbereiding, maar vergroot de kans op deelname door
middelgrote bouwbedrijven;
6.
Investeringen ten behoeve van de exploitatie
Een mogelijkheid tot kostenbeperking is ook het doorberekenen van exploitatieve
voorzieningen aan de toekomstige gebruiker van de infrastructuur. Voorbeelden
daarvan zijn de investeringen in leveringspunten voor electriciteit op de
stations en aanpassingen bij de centrale verkeersleiding van het GVB;
7. Coproductie
Bij een aantal projecten, met name in Amsterdam-Noord, is sprake van een
combinatie van werken ten behoeve van de Noord/Zuidlijn en anderen. Het risico
van extra kosten kan hier aanzienlijk worden beperkt door al in de ontwerpfase
harde afspraken te maken over de toerekening van de kosten;
8.
Werktijden
Bij de projecten in de bestaande stad kunnen de kosten als gevolg van
vertragingen worden gereduceerd door het aantal werkbare uren te vergroten. Een
mogelijkheid daarvoor biedt het werken op de zaterdag.
9.
Opbrengsten
Waar ruimten en voorzieningen aan anderen ter beschikking worden gesteld kan
daarvoor een vergoeding worden gevraagd om de kosten van het werk
(gedeeltelijk) te dekken. Een voorbeeld is een eventuele vergoeding voor de
beschikbaarstelling van het casco onder de Vijzelgracht ten behoeve van de bouw
en exploitatie van een parkeergarage.
10. Archeologie
De extra uitgaven voor archeologie vragen om actieve bewaking van het
onderzoek. De risico’s van extra vertragingen kunnen worden beperkt door
het archeologisch werk zo goed mogelijk in te passen in de planning van de
bouwwerkzaamheden.
De potentiële opbrengst van de verschillende sturingsmogelijkheden is in
de rapportage niet gekwantificeerd
. Aangenomen wordt dat het effect totaal tenminste € 10 mln positief zal
zijn.
In de rapportage is ook ingegaan op de mogelijkheid van kostenbeperking door
een ingrijpende scopewijziging, namelijk de bouw van minder stations.
Onderzocht is wat het effect zal zijn van het weglaten van de nog niet
aanbestede stations Van Hasseltweg (Noord) en RAI (Zuideramstel). Uit de
rapportage blijkt dat de kostenreductie als gevolg van deze ingreep totaal
€ 20 mln zal bedragen. Daartegenover staat een verwachte vermindering van
de Rijksbijdrage met ongeveer driekwart van deze besparingen, dat is circa
€ 15 mln. Het netto resultaat bedraagt daarmee € 5 mln.
Een verdergaand gevolg kan zijn dat het Rijk ook de effecten op de
vervoerswaarde van het weglaten van de stat
ions doorberekent. In dat geval dreigt een korting die de bereikte besparingen
verre overtreft. Deze mogelijkheid tot kostenreductie is daarom niet verder
uitgewerkt.
5. Gewenste dekking
Uit de Financiële Prognose Noord/Zuidlijn 2012 blijkt samengevat dat voor
het gehele project moet worden g
erekend met een kostenstijging van circa € 92 miljoen. Wij achten het
gewenst dat daarvoor een financiële voorziening wordt getroffen.
Daarnaast signaleert de rapportage een aantal meer onzekere risico’s met
een bandbreedte van € 45 tot 65 mln. Door een aantal met name genoemde
sturingsmogelijkheden te benutten is een beperking van deze risico’s
mogelijk met een bedrag van tenminste € 10 mln. De bestaande
risicovoorziening voor de Noord/Zuidlijn ter grootte van € 55 mln is
toereikend voor de dekking van deze risico’s.
Verschenen 19 mei 2004.
