Noord-Zuidlijn: uitkomst aanbestedingen en vervolgbesluiten.

Bron: Raad
Type document: voordracht
Nummer Gemeenteblad: 96
Onderwerp: Noord-Zuidlijn: uitkomst aanbestedingen en vervolgbesluiten.
Datum publicatie:04-02-2002
Datum Raad:13-02-2002
Besluit Raad: conform besloten
Opmerking:
Comm. van Advies: Commissie Volkshuisvesting, Stadsvernieuwing, Ruimtelijke
Ordening, Grondzaken, Verkeer, Vervoer en Infrastructuur, onderdeel
Noord-Zuidlijn
Datum CvA:19-12-2001
Datum B&W:11-12-2001
Afdeling: ROIB

Tekst:

Nr. 96.
Noord-Zuidlijn: uitkomst aanbestedingen en vervolgbesluiten.

Amsterdam, 31 januari 2002.

Aan de Gemeenteraad
I. Inleiding.
In uw vergadering van 21 juni 2000 heeft u de
subsidiebeschikking voor de Noord/Zuidlijn aanvaard en besloten
het project verder in uitvoering te nemen.
Bij de aanvaarding van de subsidiebeschikking heeft ons college
toegezegd dat verdere besluitvorming zou plaatsvinden aan de
hand van de resultaten van de aanbesteding. Dat moment is nu
aangebroken.
De aanbesteding van de NZlijn bestaat uit 13 onderdelen. De
lopende aan-bestedingsprocedures omvatten de 7 meest
gecompliceerde contracten: de boortunnels, de zinktunnel onder
het IJ, de passage CS, de caissons op het -Damrak en de drie
diepe stations.
Vanwege de overspannen markt voor grootschalige projecten
verlopen de aanbestedingen moeizaam.
Mede dankzij concurrentie uit het buitenland hebben vier van de
zeven contracten toch een acceptabel resultaat opgeleverd. Dit
betreft de boortunnels, de zinktunnel onder IJ, de caissons op
het Damrak en het station/parkeergarage Rokin.
De overige drie onderdelen - Centraal Station, station
Vijzelgracht en station Ceintuurbaan - hebben geen passende
aanbieding opgeleverd. Het tekort voor deze onderdelen bedraagt
EUR 117 mln (NLG 258 mln). Voor deze deelcontracten wordt een
nieuwe procedure in gang gezet en in samenwerking met het
ministerie van Verkeer en Waterstaat onderzocht op welke wijze
en in welke mate het aanbestedingsresultaat kan worden
verbeterd.
Voor de onderdelen die nog aanbesteed moeten worden, raamt het
college de extra kosten op EUR 24 mln (NLG 52 mln). Naast dit
feitelijke resultaat van de aanbesteding zijn er nog twee
kostenverhogende factoren. Onder meer als gevolg van een
langere looptijd van het project lopen de extra
voorbereidingskosten op tot EUR 27 mln (NLG 60 mln). Ook is er
een tekort - ter grootte van EUR 23 mln (NLG 50 mln) - als
gevolg van het achterblijven van de indexering van de
rijkssubsidie.
Per saldo leidt dit tot een totaal tekort van EUR 191 mln (NLG
420 mln) op het budget van de Noord/Zuidlijn.
In onderhandeling met de aannemers en in overleg met Rijk en
regio wil ons college dit bedrag aanzienlijk terugbrengen.
Voor de beoordeling van de aanbestedingsresultaten en ter
bepaling van vervolgstappen heeft ons college de
oorspronkelijke projectdoelen nog eens kort samengevat en
geactualiseerd. Tevens heeft het college een nota laten
opstellen waarin alle mogelijke varianten en alternatieven
tegen het licht worden gehouden. De conclusie is dat de
oorspronkelijke doelen nog vol overeind staan en dat, onder de
gegeven omstandigheden, het huidige plan de beste optie is.
Ook blijkt dat de belangrijkste besparingsmogelijkheden al in
het huidig ontwerp zijn verwerkt en dat verdergaande
besparingen tot een dusdanig verlies aan functionaliteit leiden
dat die geen re‰le optie zijn.
Deze overwegingen te samen leiden tot de conclusie dat alle
inspanningen nu gericht moeten worden op realisatie van het
project en het verbeteren van het aanbestedingsresultaat.

II. Uitkomst aanbestedingen.
2.1. De eerste aanbesteding.
Het oorspronkelijke aanbestedingsbeleid ging uit van 13
contracten met een beperkte omvang. Deze opzet had tot doel de
concurrentie te bevorderen en per contract de benodigde
specialistische aannemer te kunnen contracteren.
In verband met de gewijzigde marktomstandigheden is eind 1999,
in overleg met de aanbestedingsadviescommissie en de
aanbestedingsdeskundigen van het ministerie, besloten het
aanbestedingsbeleid aan te passen. In de raadsvoordracht bij de
aanvaarding van de beschikking is hierover uitgebreid
gerapporteerd.
De belangrijkste wijziging was het gelijktijdig en gecombineerd
naar de markt brengen van de bestekken voor de boortunnels en
de diepe stations om hiermee de mogelijkheid te openen voor
optimalisaties en schaalvoordelen.
Gezien de omvang en de complexiteit is gekozen voor een niet-
openbare aanbesteding met pre-selectie.
De inschrijving is op 12 december 2000 afgesloten.
Met uitzondering van de boortunnels kwamen de uitgebrachte
aanbiedingen ver uit boven de besteksramingen. De combinatie
van bestekken bleek, op ‚‚n uitzondering na, geen
synergievoordelen op te leveren. Ook zijn geen optimalisaties
van het ontwerp naar voren gebracht.
Mede op advies van de aanbestedingadviescommissie is besloten
een audit op de directieramingen uit te laten voeren door
Lloyd's Register Management Services. Hieruit bleek dat de
besteksramingen op zich juist zijn, maar dat er twee
prijsopdrijvende effecten zijn te signaleren, namelijk:
? Aanzienlijke loon- en prijsstijgingen in de markt van grote
civiele werken;
? Hogere inschattingen van de marktpartijen van
projectspecifieke risico's.
Op basis van de audit zijn de aanbiedingen voor de diepe
stations niet als onderhandelbaar gekwalificeerd. Alle
aannemerscombinaties, op ‚‚n na, hebben zich middels het
tekenen van een protocol akkoord verklaard met de conclusie dat
verder onderhandelen geen zin heeft.
De aanbieding voor de boortunnels is wel als onderhandelbaar
beoordeeld.
Vervolgonderhandelingen met de Nederlands Duitse bouwcombinatie
(Saturn) zullen naar verwachting leiden tot een aanvaardbare
aanbieding.

2.2. Tweede aanbesteding.
Na evaluatie van de eerste aanbesteding is besloten tot een
tweede aanbesteding met als belangrijkste wijzigingen:
? de drie contracten voor de diepe stations als aparte
contracten te heraanbesteden;
? gelijktijdig de aanbesteding van het Stationseiland en de
zinktunnel onder het IJ te laten plaatsvinden, zodat een
totaaloverzicht van de complexe delen van de Noord/Zuidlijn
verkregen kan worden;
? de aanbestedingen door middel van een openbare procedure te
laten plaatsvinden;
? een limiet te stellen van twee deelnemende partijen per
consortium, met uitzondering van de passage CS waarbij er een
maximum is gesteld van vier, om de afhankelijkheid van de
eerder gevormde consortia te doorbreken en te concurrentie te
bevorderen;
? een vertaling te leveren van de bestekken om de
toegankelijkheid voor buitenlandse aannemers te vergroten.

De tweede aanbesteding is op 25 oktober jl. afgesloten.
Daarbij is voor drie contracten een acceptabel resultaat
bereikt: de zinktunnel onder het IJ, de caissons op het Damrak
en het station/parkeergarage Rokin.
Tezamen met de Boortunnels - waarvoor de lopende
onderhandelingen naar verwachting tot een eveneens acceptabel
resultaat leiden - bedraagt het verschil tussen realiteit en
budget voor deze vier contracten ca EUR 45 mln (NLG 100 mln).
Voor de contracten Passage CS, Vijzelgracht en Ceintuurbaan
zullen de laagste biedingen binnen de bestaande procedure als
"niet passend" worden verklaard. In samenwerking met het
ministerie van Verkeer en Waterstaat zal het College
onderzoeken op welke wijze en in welke mate de
aanbestedingsresultaten voor deze drie contracten kunnen worden
verbeterd.

2.3. Het resultaat.
Het moeizame verloop van de aanbestedingen is te wijten aan een
combinatie van factoren. Terugblikkend kan worden vastgesteld
dat de eerste aanbesteding op de top van de Nederlandse
bouwconjunctuur heeft plaatsgevonden. Mede als gevolg van
concurrentie uit Duitsland, waar de bouwconjunctuur in een diep
dal zit, is voor de boortunnels toch een acceptabel resultaat
binnengehaald.
Bij de tweede aanbesteding is de concurrentie vergroot door het
opknippen van het project in kleinere delen. Dit heeft
geresulteerd in een duidelijke verbetering t.o.v. van de eerste
aanbesteding mede dankzij de inschrijving van een tweede
Nederlands Duitse bouwcombinatie.
Ons college wil toch niet verhullen dat die verbetering
achterblijft bij de verwachtingen. De orderportefeuille voor
grootschalige investeringsprojecten waaronder Betuwelijn en
HSL-Zuid blijkt nog steeds dusdanig gevuld dat de prijzen
vooralsnog op een hoog peil blijven. Daarnaast is gebleken dat
de marktpartijen de risico's van enkele projectdelen ondanks
alle vooronderzoek, toch hoger inschatten dan het projectbureau
en de geraadpleegde externe deskundigen.

2.4. Screening en bewaking.
Conform het gemeentelijk beleid ter zake zijn alle
inschrijvingen ter toetsing overhandigd aan het Bureau SBA. Bij
de toetsing zullen de recente signalen, over bouwfraude worden
meegenomen. Daarbij zal de samenwerking worden gezocht met de
onderzoeken die nu op rijksniveau in gang worden gezet.

III. Gevolgen voor de projectfinanci‰n.
De vier contracten Zinktunnel, Caissons Damrak, Boortunnel en
Rokin laten een tekort t.o.v. budget zien van ongeveer EUR 45
mln (NLG 100 mln). Wanneer uit het risicofonds hiervoor EUR 45
mln (NLG 100 mln) wordt aangewend, bestaat er per saldo voor
deze vier contracten geen tekort.

Voor de drie contracten Passage CS, Vijzelgracht en
Ceintuurbaan bedraagt het tekort ca EUR 117 mln (NLG 258 mln).
Hierin zijn voor Passage CS en Vijzelgracht de feitelijke
(laagste) biedingen verwerkt. Voor Ceintuurbaan is uitgegaan
van de directieraming: dit is een verhoogde raming t.o.v.
eerdere prognoses.

Het geraamde tekort voor de overige nog aan te besteden
contracten met een contractwaarde van ruim een miljard gulden
is gelet op de aard van deze contracten - ze zijn aanzienlijk
minder complex dan de lopende zeven contracten - relatief
klein: ca EUR 24 mln (NLG 52 mln).

Het tekort van de zgn. VAT-kosten (kosten voor ontwerp, advies,
projectmanagement en toezicht, en bureaukosten) is geraamd op
EUR 27 mln (NLG 60 mln) als gevolg van hogere ontwerp- en
advieskosten en - deels hierin verwerkt - een langere looptijd
van het project.

Tenslotte is er een tekort als gevolg van het achterblijven van
de indexering van de rijkssubsidie t.o.v. de aangenomen
indexering in het budget van de NZL. Dit tekort bedraagt EUR 23
mln (NLG 50 mln).

Het totale tekort t.o.v. het budget komt daarmee op EUR 191 mln
(NLG 420 mln), als volgt in schema gezet:

(zie papieren versie).

De NZL beschikt over een financi‰le reserve waarmee risico's
kunnen worden opgevangen. Dit zgn. risicofonds bedraagt tegen
prijspeil 2001 EUR 119 mln (NLG 263 mln) (NLG 250 mln + een
bedrag aan indexering minus reeds aangewend bedrag voor
opstalrechten en luifels in Ferdinand Bolstraat). Hiervan wordt
EUR 45 mln (NLG 100 mln) aangewend voor de lopende
aanbesteding. Er blijft dan EUR 74 mln (NLG 163 mln)
beschikbaar: EUR 27 mln (NLG 60 mln) voor de nog komende
aanbestedingen (inclusief Ceintuurbaan) en EUR 47 mln (NLG 103
mln) voor risico's in de niet-bouwkostensfeer: onder meer CAR-
verzekering, scopewijzigingen (zoals RAI-omgeving), grondafvoer
en (VAT)kosten van verlengde projectduur.

Beide reserveringen in het risicofonds - EUR 27 en 47 mln (NLG
60 en 103 mln) - acht het College noodzakelijk om de risico's
naar de toekomst te kunnen afdekken.

IV. De afweging.
4.1. Oorspronkelijke doelen.
De afweging begint met de vaststelling dat de oorspronkelijke
projectdoelen nog steeds volledig overeind staan.
Verkeerskundig
- het accommoderen groeiende reizigersstromen in de stad en in
de regio;
- het realiseren van een kwaliteitssprong in termen van
reistijd en betrouwbaarheid;
- het leveren van een substanti‰le bijdrage aan het verbeteren
van de kostendekkingsgraad van het openbaar vervoer;
Ruimtelijk economisch
- het verbinden van de Binnenstad en Noord met de groeicentra
aan de Zuidzijde van de stad;
- het cre‰ren van de randvoorwaarden voor de herontwikkeling en
verdichting van de centrale zone in Noord;
Leefbaarheid
- het reduceren van het verkeer op maaiveld ( waaronder
drastische reductie van het bus en autoverkeer rond CS en een
beperkte reductie van het tramverkeer op de as Damrak Rokin
Vijzelstraat Ferdinand Bolstraat);
- het vergroten van de verkeersveiligheid;
- het verbeteren van de openbare ruimte (waaronder het Rokin
en een sterk verbeterd Stationplein en omgeving).

De beoogde meerwaarde blijkt in de praktijk uit de grote
hoeveelheid nevenprojecten die in voorbereiding is genomen en
die voor het overgrote deel zouden vervallen als de NZlijn niet
door zou gaan. Daarbij moet wel worden aangetekend dat de
dekking voor een deel van de projecten nog niet geregeld is.

4.2. Varianten en alternatieven.
Met het oog op de afweging is een nota vervaardigd waarin alle
beleidsopties op een rij zijn gezet; van besparings- en
faseringsvarianten tot en met het stop-zetten van het project.
In de nota wordt geconcludeerd dat enkele kleinere besparingen
tot de mogelijkheden behoren. Ingrijpender besparingsvarianten
leiden tot een zodanig verlies aan functionaliteit dat die geen
optie zijn. Bovendien moet er ernstig rekening mee worden
gehouden dat besparingen voor het overgrote deel zullen
terugvloeien naar de subsidiegever.
De verschillende faseringsvarianten leiden uiteindelijk tot
substanti‰le kostenstijgingen voor het project als geheel en
zijn daarom eveneens geen optie.

Het stopzetten van het project betekent dat alle
voorbereidingskosten ad ca EUR 136 mln (NLG 300 mln) moeten
worden afgeschreven. Daarnaast zal het merendeel van de in gang
gezette nevenprojecten moeten worden stilgelegd. Voorts zullen
de niet te becijferen gevolgen voor het investeringsklimaat in
de afweging moeten worden betrokken.

Uit de nota blijkt verder dat de nuloptie-
voortzetting/intensivering van bestaand beleid - geen
perspectieven biedt. Voor het niet noodzakelijk autoverkeer
wordt reeds een scherp capaciteits- en prijsbeleid gevoerd. Uit
de projecten "vrije tram en busbaan" en "ruim baan" blijkt dat
in het bestaande openbaar vervoer geen ruimte is voor
substanti‰le verbeteringen.
Stopzetten van de Noord Zuidlijn zou verder betekeningen dat de
door het rijk verlangde verbetering van de kostendekkingsgraad
langs andere wegen moet worden bereikt. Er blijft dan weinig
anders over dan het schrappen van minder rendabele onderdelen
van het bestaande lijnennet.
Voor het ruimtelijk beleid betekent stopzetten van het project
dat het overgrote deel van de 39 omgevingsprojecten komen te
vervallen. Met name voor Noord (Buikslotermeerplein en Shell),
het stationseiland (busstation en auto-onderdoorgang) en de
herontwikkeling van de RAI en het Europaplein heeft dat
ingrijpende gevolgen. Dit geldt ook voor de vervolgplannen voor
de herontwikkeling van de Noordlijke IJoevers richting
Zaanstad.
In het kader van de vijfde nota Ruimtelijke Ordening heeft
Amsterdam een taakstelling van ca 50.000 woningen op zich
genomen. Amsterdam Noord zal daar een substanti‰le bijdrage aan
leveren. Dat kan alleen als het openbaar vervoer naar Noord
overeenkomstig wordt verbeterd. Wegvallen van de Noord Zuidlijn
betekent dat ‚‚n van de pijlers onder het structuurplan wordt
weggeslagen.

Deze overwegingen tezamen leiden tot de conclusie dat
voortzetting van het project de beste optie is.

V. Dekkingsplan.
In het plan worden drie dekkingsrichtingen aangegeven:
- Schrappen ingroeiregeling (Rijk);
- Herdefinitie programma-eisen Passage CS (Rijk);
- verschuivingen binnen het "Amsterdamse deel" van het BONR
(Regio).

5.1. Rijk.
Bij de besluitvorming over de subsidieaanvraag NZlijn heeft het
rijk als voorwaarde gesteld dat de NZlijn een substanti‰le
bijdrage dient te leveren aan de verbetering van de
kostendekkingsgraad van het openbaar vervoer in Amsterdam en in
de regio.
Voor het rijk was dat aanleiding om Amsterdam en de regio een
korting op de exploitatiesubsidie op te leggen.

Naast de hierboven beschreven structurele korting heeft het
Rijk ook kortingen opgelegd vooruitlopend op de ingebruikname
van de NZlijn. (de zgn. ingroeiregeling). Aangezien er geen
re‰le mogelijkheden zijn om de kostendekkingsgraad van het OV
vooruitlopend op de komst van de NZ lijn substantieel te
verbeteren is korting door alle betrokken inbegrepen de Tweede
Kamer met onbegrip ontvangen.
Om te voorkomen dat de ingroeiregeling zou leiden tot een
achterruitgang in het voorzieningenniveau heeft de gemeente een
bedrag van EUR 21 mln (NLG 46 mln) gereserveerd op de
gemeentebegroting.
Na overleg met de minister gaat het College ervan uit dat de
ingroeiregeling in nader overleg met het departement kan worden
aangepast. De reservering op de gemeentebegroting kan dan
worden aangewend voor de dekking van een deel van het tekort.
De minister heeft ook een opening geboden om voor de Passage CS
(Het Centraal Station is een zgn. Nieuw sleutelproject)
mogelijkheden te onderzoeken om "enkele tientallen miljoenen"
te vinden door een betere toerekening van kosten naar de
verschillende kostendragers waaronder kwaliteitsverbetering CS.
Een andere kostentoerekening ligt in de rede omdat ook de NS
mee profiteert van de kwaliteitsverbeteringen bij aanleg van de
Noord Zuidlijn.

5.2. Regio.
Bij de totstandkoming van het Bereikbaarheids Offensief heeft
de gemeente zowel landelijk en regionaal een voortrekkers rol
vervuld. Dit heeft er uiteindelijk toe geleid dat in onze
regio, in aanvulling op het MIT, een investeringspakket van ca
EUR 2,0 mld (NLG 4,5 mld) kan worden uitgevoerd.
Als medefinancier heeft Amsterdam uit de opbrengt UNA een
bedrag van EUR 45 mln (NLG 100 mln) beschikbaar gesteld.
Nu de NZL als essentieel onderdeel van de lokale en regionale
vervoerplannen met financi‰le tekorten kampt, achten wij het
bespreekbaar een aantal nog te realiseren projecten uit het
BONR in de tijd enkele jaren naar achteren te schuiven.
Het gaat dan met name om Amsterdamse projecten die nauw
verbonden zijn met de aanleg van de Noord Zuidlijn met als
belangrijkste het Busstation Buikslotermeerplein en het
Busstation Zuid-As. Bij het busstation Zuid-As kan dat zonder
problemen omdat de bouw later gaat plaatsvinden dan gepland in
het BONR.
Voor het Busstation Buikslotermeerplein zal een tijdelijke
voorziening op maaiveld moeten worden gecre‰erd.
De voorstellen zijn ingebracht in de stuurgroep BONR en zullen
in de komende periode met de regio worden besproken.

5.3. Gemeente.
Door verdere verbetering van het aanbestedingsresultaat en
hiervoor beschreven dekkingsmiddelen wil het college de
gemeentelijke bijdrage tot een acceptabel niveau terugbrengen
Voor de dekking daarvan zijn de volgende opties denkbaar:
? extra reserveringen ten laste van de algemene dienst
gedurende de aanlegperiode van ruim negen jaar;
? dekking ten laatste van de verkoop van gemeentelijke
deelnemingen (zoals tweede tranche UNA gelden).
Uiteraard kan ook voor een combinatie worden gekozen.

VI. Planning.
Als gevolg van de heraanbesteding, een langere doorlooptijd
voor het stationseiland en een mogelijk gefaseerde bouw van het
station Ceintuurbaan verschuift de datum ingebruikname van mei
2009 naar maart 2011. Wanneer de politieke besluitvorming over
de NZL later plaatsvindt dan eind januari 2002, verschuiven
begin- en einddata (gunning, start van de bouw, start van de
exploitatie) evenveel mee.

Het Rijk is van de nieuwe planningsinzichten op de hoogte. Er
zal in overleg met het Rijk een nieuwe mijlpalenplanning worden
gemaakt die dient als basis voor de kasstromen van Rijk naar
gemeente.

De Gemeenteraad van Amsterdam,
Gezien de voordracht van Burgemeester en Wethouders van 31
januari 2002;
Overwegende:
dat de gemeenteraad op 21 juni 2000 heeft ingestemd met de
subsidiebeschikking voor de Noord-Zuidlijn en de auto-
onderdoorgang en het busstation CS en heeft besloten het
project verder in uitvoering te nemen;
dat de aanbesteding van de zeven meest gecompliceerde
onderdelen voor vier contracten tot een acceptabel resultaat
heeft geleid;
dat voor de drie resterende onderdelen, in nauw overleg met het
ministerie van Verkeer en Waterstaat, wordt gewerkt aan
verbetering van het aanbestedingsresultaat;
dat de oorspronkelijke projectdoelen nog vol overeind staan;
dat de nota varianten en alternatieven uitwijst dat er geen
re‰le mogelijkheden zijn om deze langs andere lijnen te
bereiken;
dat alle inspanningen daarom gericht moeten worden op
voortzetting van het gehele project en het verbeteren van het
aanbestedingsresultaat;
dat het college daarvoor een plan heeft opgesteld;
dat de minister van Verkeer en Waterstaat en de regio zich
bereid hebben verklaard daaraan een bijdrage te zullen leveren,

Besluit:
I kennis te nemen van het feit dat voor vier van de zeven
meest gecompliceerde contracten een acceptabel resultaat is
bereikt;

II kennis te nemen van de plannen om het resultaat van de
drie resterende contracten te verbeteren;

III in te stemmen met de conclusie dat de oorspronkelijke
projectdoelen nog vol overeind staan;

IV kennis te nemen van de Nota varianten en alternatieven en
de beantwoording van de daarover gestelde vragen en in te
stemmen met de conclusie dat, onder de gegeven omstandigheden,
het huidige trac‚ de beste optie is;

V het College van Burgemeester en Wethouders opdracht te
geven de voorbereidingen voor de aanleg van de Noord-Zuidlijn
voort te zetten conform het bestaande Definitief Programma van
Eisen;

VI het College van Burgemeester en Wethouders te verzoeken
om na afronding van de onderhandelingen over alle zeven
aanbestede contracten een "go, no go"-besluit voor te bereiden
en aan de Gemeenteraad voor te leggen.