Bron             : Raad
Onderwerp        : Evaluatie van de referenda over IJburg en over de
                   Noord-Zuidlijn, tevens preadvies op de notitie van het
                   raadslid Van Duijn, getiteld: Volksinitiatief: een nieuwe
                   toekomst voor het referendum (nr. 372 van 1997) .
Portefeuille     : Wethouder Bestuurlijk Stelsel
Afd./Pol. partij : Algemeen Bestuur
Datum Raad       : 17-02-99
Besluit          : conform besloten
Comm. van Advies : Onderwijs, Jeugdzaken, Grote-Stedenbeleid,
                   Diversiteitsbeleid en Bestuurlijks Stelsel
Datum CvA        : 21-01-99
Datum publikatie : 21-01-99
Gemeenteblad nr. : 35

Nr. 35. Evaluatie van de referenda over IJburg en over de Noord-Zuidlijn, tevens preadvies op de notitie van het raadslid Van Duijn, getiteld: Volksinitiatief: een nieuwe toekomst voor het referendum (nr. 372 van 1997) . Amsterdam, 21 januari 1999. Aan de Gemeenteraad Inleiding. In 1997 zijn in Amsterdam twee referenda gehouden: op 19 maart een referendum over de bouw van IJburg en op 25 juni 1997 een referendum over de aanleg van de Noord-Zuidlijn. Over deze referenda zijn zes evaluatie-rapporten opgesteld. Er zijn woordvoerders van maatschappelijke organisaties en politieke partijen in Amsterdam geïnterviewd. Eveneens zijn er mensen die actief waren in de referendumcomités en de campagneleiders van de gemeentelijke pro-ja-campagnes geïnterviewd. Er zijn een media-analyse uitgevoerd, een publieksenquête gehouden en een ambtelijke evaluatie opgesteld. Van al deze evaluatie-onderzoeken is een samenvattende rapportage gemaakt. Tot slot heeft de referendumadvies- en klachtencommissie een jaarverslag opgesteld. Al deze rapporten zijn u separaat, als bijlage bij deze voordracht, toegestuurd. In deze voordracht worden de belangrijkste conclusies uit de evaluaties aan u voorgelegd. In het tweede deel van de voordracht treft u het preadvies aan op de notitie van het raadslid Van Duijn, getiteld: Volksinitiatief: een nieuwe toekomst voor het referendum, ingediend op 26 juni 1997 (Gemeenteblad afd. 1, nr. 372). De adviezen uit het jaarverslag van de referendumadvies- en klachtencommissie en uit de ambtelijke evaluatie die betrekking hebben op de Referendumverordening en het reglement van de onafhankelijke referendumcommissie zijn al Referendumverordening en het reglement op de commissie opnieuw heeft vastgesteld. Evaluatie. In de publieksenquête worden de twee in 1997 gehouden referenda positief beoordeeld. Het referendum over IJburg werd door 60% de moeite waard gevonden; 54% vond het referendum over de Noord-Zuidlijn de moeite waard. Beide referenda hebben onmiskenbaar bijgedragen aan de bekendheid met de ins en outs van de onderhavige projecten en dus ook met de afweging die de politiek heeft moeten maken. Er is een uitgebreide publieke discussie gevoerd over beide referendaonderwerpen. In die zin is het maatschappelijk draagvlak voor beide projecten versterkt. Het meest van belang voor de meningsvorming zijn de artikelen in de kranten en de huis-aan-huisbladen geweest, gesprekken met vrienden, kennissen en collegažs en in iets mindere mate programmažs op radio en televisie. De spotjes op radio en televisie worden minder van belang geacht. Tijdens de campagnes bestaat er veel behoefte aan pro- en contra-informatie. De neutrale huis-aan-huiskrant die de gemeente heeft verspreid, krijgt dan ook veel waardering. Op de vraag, of men zichzelf voldoende geïnformeerd acht om een weloverwogen keus te maken, antwoordt bij het referendum over IJburg 77% bevestigend. Bij het referendum over de Noord-Zuidlijn is dat 68%. Een grote meerderheid van de Amsterdammers heeft geen moeite met de rol die de Vereniging Natuurmonumenten heeft gespeeld tijdens het referendum over IJburg. Amsterdammers hebben ook geen uitgesproken mening over de rol van politieke partijen en ambtenaren tijdens de campagnes. Ook het voeren van campagne door de gemeente als tegenwicht voor de campagnes die de referendumcomités spelen, is onder de Amsterdammers in principe niet omstreden. Over deze twee laatste punten wordt door de referendumcomités, de maatschappelijke organisaties, heel verschillend gedacht. Er blijkt onder Amsterdammers een brede steun te bestaan voor het instrument referendum. Een ruime meerderheid van de Amsterdammers waardeert het instrument referendum nog steeds positief. In het publieksonderzoek noemt 54% het referendum een goed middel om de politiek te beïnvloeden; 65% is van mening dat het om een zinvolle aanvulling gaat op de bestaande mogelijkheden om het gemeentebestuur te beïnvloeden. Ten opzichte van 1997 is het percentage iets afgenomen. Onduidelijk is, of deze afgenomen waardering van permanente aard is of dat na verloop van tijd weer herstel zal optreden. Evenmin bevat het enquêtemateriaal aanwijzingen dat de oorzaak voor de teruggang in waardering kan worden teruggevoerd op één specifieke factor. Vermoedelijk spelen verschillende factoren een rol. Gedacht kan worden aan de gekwalificeerde meerderheidseis, de onderwerpen van de referenda, de wijze waarop het publieke debat is verlopen enz. De positieve waardering voor het instrument referendum is vooral te vinden bij jongeren en hoger opgeleiden. De bekendheid met de spelregels van het referendum neemt toe. Het referendum wordt gemeengoed. Een ruime meerderheid van de Amsterdammers weet dat een referendumverzoek moet worden ondersteund door een bepaald aantal handtekeningen. In 1995 was dit nog maar bij 7% van de ondervraagden bekend. De gekwalificeerde meerderheidseis is bij bijna één derde van de ondervraagden bekend. Een meerderheid daarvan vindt deze eis onredelijk, maar het is geen reden om het referendum als middel te diskwalificeren. De onafhankelijke referendumcommissie geniet nauwelijks bekendheid. De meeste maatschappelijke organisaties hebben wel gehoord van deze commissie. De betrokken campagnevoerders zijn overtuigd van het nut van zožn onafhankelijke commissie. Conclusie. Op basis van de evaluatie van de in 1997 gehouden referenda concluderen wij dat het instrument referendum zich heeft ontwikkeld tot een waardevolle aanvulling op de mogelijkheden om invloed op het gemeentebestuur uit te oefenen. Wij zien dan ook geen reden om met concrete voorstellen tot wijziging van het instrument te komen. Ontwikkelingen op rijksniveau. Onlangs is de grondwetswijziging die een correctief referendum op gemeentelijk niveau mogelijk maakt, in tweede lezing aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangeboden. De schriftelijke behandeling is op dit moment nog gaande. Het voorstel tot wijziging van de Grondwet dient zowel in de Eerste als in de Tweede Kamer der Staten-Generaal met twee derde meerderheid te worden aangenomen. Pas daarna kan aan de noodzakelijke uitvoeringswetgeving worden begonnen. Als alles goed gaat, kan die uitvoeringswet er in de loop van het jaar 2000 zijn. De notitie van Van Duijn inzake het volksinitiatief. Op 26 juni 1997 heeft het raadslid Van Duijn een notitie ingediend, getiteld: Volksinitiatief: een nieuwe toekomst voor het referendum (Gemeenteblad afd. 1, nr. 372). Invoering van een volksinitiatief betekent dat de kiezers in staat worden gesteld om voorstellen aanhangig te maken bij de volksvertegenwoordiging, waarover onder omstandigheden een volksstemming volgt. In zijn notitie betoogt het raadslid Van Duijn dat de beperkte opkomst bij het referendum over de Noord-Zuidlijn om bezinning vraagt over deze vorm van directe volksraadpleging. De kiezers worden niet aangelokt tot een referendum vanwege de gekwalificeerde meerderheidseis. Een volksinitiatief is niet gericht op een van bovenaf genomen besluit, maar is gericht op aanvaarding van een voorstel van burgers door burgers. Het negatieve aspect van het correctieve referendum ontbreekt. Afwijzing van dit instrument met als argument dat door de bevolking gewenste maatregelen binnen de kortste keren de aandacht van regering en parlement vragen, acht het raadslid Van Duijn niet houdbaar. Er zijn voorbeelden dat dit niet zo is. Invoering van het volksinitiatief geeft de burgers veel meer kans om de politieke agenda te beïnvloeden. Voor politieke partijen zal het een uitdaging zijn om dieper op de wensen van de burgers in te gaan. Het raadslid Van Duijn verzoekt Burgemeester en Wethouders een concept- verordening op het volksinitiatief bij wijze van preadvies op zijn nota aan uw Vergadering voor te leggen, bij voorkeur v¢¢r de in uw Vergadering te houden evaluatie van het correctief referendum. Het preadvies. In 1985 bracht een staatscommissie onder leiding van mr. B.W. Biesheuvel haar eindrapport, over referendum en volksinitiatief, uit aan de regering. De commissie-Biesheuvel was van mening dat voor de invoering van het volksinitiatief een grondwetswijziging noodzakelijk is. Met name voor de autonome taken van de gemeente is dat het geval. De artikelen 124, 127 en 128 van de Grondwet staan een beslissingsbevoegdheid van de kiezers in de weg. Ook de structuur van hoofdstuk 7 van de Grondwet, welke uitgaat van een vertegenwoordigend stelsel, verzet zich daartegen. Het feit dat er een grondwetswijziging nodig is, hoeft echter geen doorslaggevend argument tegen invoering van het volksinitiatief te zijn. Immers, in Amsterdam is het correctief referendum ook via een politieke binding geregeld en niet via een juridische binding. Over de instrumenten referendum en volksinitiatief zijn al vele staatsrechtelijke debatten gevoerd. Kern daarvan is doorgaans de spanning tussen het algemene kiezersmandaat van de gekozen volksvertegenwoordigers en directe uitspraken van de keizers inzake concrete politieke onderwerpen. In Amsterdam heeft uw Vergadering ervoor gekozen het correctief referendum mogelijk te maken. Dat leidt echter niet automatisch ook tot een positieve opstelling ten opzichte van het volksinitiatief. Dat kiezers onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid krijgen om een beslissing van hun vertegenwoordigers ongedaan te maken, betekent onzes inziens niet dat er ook met passering van de volksvertegenwoordiging voorstellen tot stand moeten kunnen worden gebracht. Bij een correctief referendum blijft het primaat bij de gekozen volksvertegenwoordiging. De kiezers hebben daarbinnen de mogelijkheid om bij controversiële onderwerpen een correctie toe te passen. Het volksinitiatief zoals door het raadslid Van Duijn bepleit, gaat echter aanzienlijk verder in het terugdringen van het primaat van de gekozen volksvertegenwoordiging. Het creëert de mogelijkheid dat er voorstellen worden aangenomen die door de gekozen volksvertegenwoordiging niet gewild zijn. Daar zijn wij geen voorstander van. Daarnaast zien wij bezwaren vanuit het gezichtspunt van integrale besluitvorming. Het is de vraag, of burgers in staat zullen zijn een voorstel te vervaardigen en de mogelijke samenhang met andere onderdelen van beleid te beoordelen. Ook zien wij bezwaren indien de mogelijkheid van een volksinitiatief leidt tot voorstellen die de gemeente verplichten tot bepaalde uitgaven zonder dat de dekking daarvoor in de beschouwing is betrokken. Tot slot is het de vraag, of de middelen die de volksvertegenwoordiging thans ten dienste staan om besluitvorming tot stand te brengen over zaken die de burgers belangrijk vinden, werkelijk tekortschieten. Belangrijk argument voor ons om geen voorstander van het volksinitiatief te zijn, is dat wij van mening zijn dat het volksinitiatief overbodig is. Er zijn voldoende middelen voor de burgers om de politieke agenda van het gemeentebestuur te beïnvloeden. Burgers kunnen een raadsadres indienen, ze kunnen hun invloed via inspraak uitoefenen. Wij zijn van oordeel dat politieke partijen zeer wel in staat zijn bepaalde kwesties die burgers belangrijk vinden, tot onderwerp van bespreking in de vertegenwoordigende organen te maken. De invloed van de media mag daarbij zeker niet worden onderschat. De veronderstelling van het raadslid Van Duijn dat de kiezer vanwege de gekwalificeerde meerderheidseis het referendum niet meer ziet zitten, wordt niet gestaafd door de hiervoren weergegeven onderzoeksresultaten van de publieksenquête. Hoewel veel mensen kritiek hebben op deze eis, is dat voor hen geen reden om het instrument referendum als zodanig af te wijzen. De kiezers zien het referendum wel degelijk als een zinvolle aanvulling op de bestaande mogelijkheden om het gemeentebestuur te beïnvloeden. Op grond van het vorenstaande zijn wij van oordeel dat niet tot de uitwerking van het volksinitiatief moet worden overgegaan. De Commissie voor Onderwijs, Jeugdzaken, Grote-Stedenbeleid, Diversiteitsbeleid en Bestuurlijk Stelsel heeft op 21 januari 1999 met deze voordracht ingestemd. Op grond van het vorenstaande stellen wij u voor, het volgende besluit te nemen: De Gemeenteraad van Amsterdam, Gelet op de voordracht van Burgemeester en Wethouders van 21 januari 1999, Besluit: de evaluatie van de referenda over IJburg en over de Noord-Zuidlijn, alsmede het preadvies op de notitie van het raadslid Van Duijn van 26 juni 1997, getiteld: Volksinitiatief: een nieuwe toekomst voor het referendum (Gemeenteblad 1997, afd. 1, nr. 372), voor kennisgeving aan te nemen.