Bron             : Raad
Onderwerp        : Evaluatie van de referenda over IJburg en over de
                   Noord-Zuidlijn, tevens preadvies op de notitie van het
                   raadslid Van Duijn, getiteld: Volksinitiatief: een nieuwe
                   toekomst voor het referendum (nr. 372 van 1997) .
Portefeuille     : Wethouder Bestuurlijk Stelsel
Afd./Pol. partij : Algemeen Bestuur
Datum Raad       : 17-02-99
Besluit          : conform besloten
Comm. van Advies : Onderwijs, Jeugdzaken, Grote-Stedenbeleid,
                   Diversiteitsbeleid en Bestuurlijks Stelsel
Datum CvA        : 21-01-99
Datum publikatie : 21-01-99
Gemeenteblad nr. : 35

Nr. 35.
Evaluatie van de referenda over IJburg en over de Noord-Zuidlijn, tevens
preadvies op de notitie van het raadslid Van Duijn, getiteld:
Volksinitiatief: een nieuwe toekomst voor het referendum (nr. 372 van 1997) .

Amsterdam, 21 januari 1999.

Aan de Gemeenteraad

Inleiding.

In 1997 zijn in Amsterdam twee referenda gehouden: op 19 maart een referendum
over de bouw van IJburg en op 25 juni 1997 een referendum over de aanleg van
de Noord-Zuidlijn. Over deze referenda zijn zes evaluatie-rapporten
opgesteld. Er zijn woordvoerders van maatschappelijke organisaties en
politieke partijen in Amsterdam geïnterviewd. Eveneens zijn er mensen die
actief waren in de referendumcomités en de campagneleiders van de
gemeentelijke pro-ja-campagnes geïnterviewd. Er zijn een media-analyse
uitgevoerd, een publieksenquête gehouden en een ambtelijke evaluatie
opgesteld. Van al deze evaluatie-onderzoeken is een samenvattende rapportage
gemaakt. Tot slot heeft de referendumadvies- en klachtencommissie een
jaarverslag opgesteld. Al deze rapporten zijn u separaat, als bijlage bij
deze voordracht, toegestuurd.
In deze voordracht worden de belangrijkste conclusies uit de evaluaties aan u
voorgelegd.
In het tweede deel van de voordracht treft u het preadvies aan op de notitie
van het raadslid Van Duijn, getiteld: Volksinitiatief: een nieuwe toekomst
voor het referendum, ingediend op 26 juni 1997 (Gemeenteblad afd. 1, nr.
372).
De adviezen uit het jaarverslag van de referendumadvies- en klachtencommissie
en uit de ambtelijke evaluatie die betrekking hebben op de
Referendumverordening en het reglement van de onafhankelijke
referendumcommissie zijn al
Referendumverordening en het reglement op de commissie opnieuw heeft
vastgesteld.

Evaluatie.

In de publieksenquête worden de twee in 1997 gehouden referenda positief
beoordeeld.
Het referendum over IJburg werd door 60% de moeite waard gevonden; 54% vond
het referendum over de Noord-Zuidlijn de moeite waard. Beide referenda hebben
onmiskenbaar bijgedragen aan de bekendheid met de ins en outs van de
onderhavige projecten en dus ook met de afweging die de politiek heeft moeten
maken. Er is een uitgebreide publieke discussie gevoerd over beide
referendaonderwerpen. In die zin is het maatschappelijk draagvlak voor beide
projecten versterkt. Het meest van belang voor de meningsvorming zijn de
artikelen in de kranten en de huis-aan-huisbladen geweest, gesprekken met
vrienden, kennissen en collegažs en in iets mindere mate programmažs op radio
en televisie. De spotjes op radio en televisie worden minder van belang
geacht.
Tijdens de campagnes bestaat er veel behoefte aan pro- en contra-informatie.
De neutrale huis-aan-huiskrant die de gemeente heeft verspreid, krijgt dan
ook veel waardering.
Op de vraag, of men zichzelf voldoende geïnformeerd acht om een weloverwogen
keus te maken, antwoordt bij het referendum over IJburg 77% bevestigend. Bij
het referendum over de Noord-Zuidlijn is dat 68%.
Een grote meerderheid van de Amsterdammers heeft geen moeite met de rol die
de Vereniging Natuurmonumenten heeft gespeeld tijdens het referendum over
IJburg. Amsterdammers hebben ook geen uitgesproken mening over de rol van
politieke partijen en ambtenaren tijdens de campagnes. Ook het voeren van
campagne door de gemeente als tegenwicht voor de campagnes die de
referendumcomités spelen, is onder de Amsterdammers in principe niet
omstreden. Over deze twee laatste punten wordt door de referendumcomités, de
maatschappelijke organisaties, heel verschillend gedacht.
Er blijkt onder Amsterdammers een brede steun te bestaan voor het instrument
referendum. Een ruime meerderheid van de Amsterdammers waardeert het
instrument referendum nog steeds positief. In het publieksonderzoek noemt 54%
het referendum een goed middel om de politiek te beïnvloeden; 65% is van
mening dat het om een zinvolle aanvulling gaat op de bestaande mogelijkheden
om het gemeentebestuur te beïnvloeden.
Ten opzichte van 1997 is het percentage iets afgenomen. Onduidelijk is, of
deze afgenomen waardering van permanente aard is of dat na verloop van tijd
weer herstel zal optreden. Evenmin bevat het enquêtemateriaal aanwijzingen
dat de oorzaak voor de teruggang in waardering kan worden teruggevoerd op één
specifieke factor. Vermoedelijk spelen verschillende factoren een rol.
Gedacht kan worden aan de gekwalificeerde meerderheidseis, de onderwerpen van
de referenda, de wijze waarop het publieke debat is verlopen enz.
De positieve waardering voor het instrument referendum is vooral te vinden
bij jongeren en hoger opgeleiden.
De bekendheid met de spelregels van het referendum neemt toe. Het referendum
wordt gemeengoed. Een ruime meerderheid van de Amsterdammers weet dat een
referendumverzoek moet worden ondersteund door een bepaald aantal
handtekeningen. In 1995 was dit nog maar bij 7% van de ondervraagden bekend.
De gekwalificeerde meerderheidseis is bij bijna één derde van de
ondervraagden bekend. Een meerderheid daarvan vindt deze eis onredelijk, maar
het is geen reden om het referendum als middel te diskwalificeren.
De onafhankelijke referendumcommissie geniet nauwelijks bekendheid. De meeste
maatschappelijke organisaties hebben wel gehoord van deze commissie. De
betrokken campagnevoerders zijn overtuigd van het nut van zožn onafhankelijke
commissie.

Conclusie.

Op basis van de evaluatie van de in 1997 gehouden referenda concluderen wij
dat het instrument referendum zich heeft ontwikkeld tot een waardevolle
aanvulling op de mogelijkheden om invloed op het gemeentebestuur uit te
oefenen. Wij zien dan ook geen reden om met concrete voorstellen tot
wijziging van het instrument te komen.

Ontwikkelingen op rijksniveau.

Onlangs is de grondwetswijziging die een correctief referendum op
gemeentelijk niveau mogelijk maakt, in tweede lezing aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal aangeboden. De schriftelijke behandeling is op dit moment nog
gaande. Het voorstel tot wijziging van de Grondwet dient zowel in de Eerste
als in de Tweede Kamer der Staten-Generaal met twee derde meerderheid te
worden aangenomen. Pas daarna kan aan de noodzakelijke uitvoeringswetgeving
worden begonnen. Als alles goed gaat, kan die uitvoeringswet er in de loop
van het jaar 2000 zijn.

De notitie van Van Duijn inzake het volksinitiatief.

Op 26 juni 1997 heeft het raadslid Van Duijn een notitie ingediend, getiteld:
Volksinitiatief: een nieuwe toekomst voor het referendum (Gemeenteblad
afd. 1, nr. 372). Invoering van een volksinitiatief betekent dat de kiezers
in staat worden gesteld om voorstellen aanhangig te maken bij de
volksvertegenwoordiging, waarover onder omstandigheden een volksstemming
volgt. In zijn notitie betoogt het raadslid Van Duijn dat de beperkte opkomst
bij het referendum over de Noord-Zuidlijn om bezinning vraagt over deze vorm
van directe volksraadpleging.
De kiezers worden niet aangelokt tot een referendum vanwege de
gekwalificeerde meerderheidseis. Een volksinitiatief is niet gericht op een
van bovenaf genomen besluit, maar is gericht op aanvaarding van een voorstel
van burgers door burgers. Het negatieve aspect van het correctieve referendum
ontbreekt.
Afwijzing van dit instrument met als argument dat door de bevolking gewenste
maatregelen binnen de kortste keren de aandacht van regering en parlement
vragen, acht het raadslid Van Duijn niet houdbaar. Er zijn voorbeelden dat
dit niet zo is. Invoering van het volksinitiatief geeft de burgers veel meer
kans om de politieke agenda te beïnvloeden. Voor politieke partijen zal het
een uitdaging zijn om dieper op de wensen van de burgers in te gaan.
Het raadslid Van Duijn verzoekt Burgemeester en Wethouders een concept-
verordening op het volksinitiatief bij wijze van preadvies op zijn nota aan
uw Vergadering voor te leggen, bij voorkeur v¢¢r de in uw Vergadering te
houden evaluatie van het correctief referendum.

Het preadvies.

In 1985 bracht een staatscommissie onder leiding van mr. B.W. Biesheuvel haar
eindrapport, over referendum en volksinitiatief, uit aan de regering. De
commissie-Biesheuvel was van mening dat voor de invoering van het
volksinitiatief een grondwetswijziging noodzakelijk is. Met name voor de
autonome taken van de gemeente is dat het geval. De artikelen 124, 127 en 128
van de Grondwet staan een beslissingsbevoegdheid van de kiezers in de weg.
Ook de structuur van hoofdstuk 7 van de Grondwet, welke uitgaat van een
vertegenwoordigend stelsel, verzet zich daartegen.
Het feit dat er een grondwetswijziging nodig is, hoeft echter geen
doorslaggevend argument tegen invoering van het volksinitiatief te zijn.
Immers, in Amsterdam is het correctief referendum ook via een politieke
binding geregeld en niet via een juridische binding.
Over de instrumenten referendum en volksinitiatief zijn al vele
staatsrechtelijke debatten gevoerd. Kern daarvan is doorgaans de spanning
tussen het algemene kiezersmandaat van de gekozen volksvertegenwoordigers en
directe uitspraken van de keizers inzake concrete politieke onderwerpen. In
Amsterdam heeft uw Vergadering ervoor gekozen het correctief referendum
mogelijk te maken. Dat leidt echter niet automatisch ook tot een positieve
opstelling ten opzichte van het volksinitiatief. Dat kiezers onder bepaalde
voorwaarden de mogelijkheid krijgen om een beslissing van hun
vertegenwoordigers ongedaan te maken, betekent onzes inziens niet dat er ook
met passering van de volksvertegenwoordiging voorstellen tot stand moeten
kunnen worden gebracht. Bij een correctief referendum blijft het primaat bij
de gekozen volksvertegenwoordiging. De kiezers hebben daarbinnen de
mogelijkheid om bij controversiële onderwerpen een correctie toe te passen.
Het volksinitiatief zoals door het raadslid Van Duijn bepleit, gaat echter
aanzienlijk verder in het terugdringen van het primaat van de
gekozen volksvertegenwoordiging. Het creëert de mogelijkheid dat er
voorstellen worden aangenomen die door de gekozen volksvertegenwoordiging
niet gewild zijn. Daar zijn wij geen voorstander van.
Daarnaast zien wij bezwaren vanuit het gezichtspunt van integrale
besluitvorming. Het is de vraag, of burgers in staat zullen zijn een voorstel
te vervaardigen en de mogelijke samenhang met andere onderdelen van beleid te
beoordelen. Ook zien wij bezwaren indien de mogelijkheid van een
volksinitiatief leidt tot voorstellen die de gemeente verplichten tot
bepaalde uitgaven zonder dat de dekking daarvoor in de beschouwing is
betrokken.
Tot slot is het de vraag, of de middelen die de volksvertegenwoordiging thans
ten dienste staan om besluitvorming tot stand te brengen over zaken die de
burgers belangrijk vinden, werkelijk tekortschieten. Belangrijk argument voor
ons om geen voorstander van het volksinitiatief te zijn, is dat wij van
mening zijn dat het volksinitiatief overbodig is. Er zijn voldoende middelen
voor de burgers om de politieke agenda van het gemeentebestuur te
beïnvloeden. Burgers kunnen een raadsadres indienen, ze kunnen hun invloed
via inspraak uitoefenen. Wij zijn van oordeel dat politieke partijen zeer wel
in staat zijn bepaalde kwesties die burgers belangrijk vinden, tot onderwerp
van bespreking in de vertegenwoordigende organen te maken. De invloed van de
media mag daarbij zeker niet worden onderschat.
De veronderstelling van het raadslid Van Duijn dat de kiezer vanwege de
gekwalificeerde meerderheidseis het referendum niet meer ziet zitten, wordt
niet gestaafd door de hiervoren weergegeven onderzoeksresultaten van de
publieksenquête. Hoewel veel mensen kritiek hebben op deze eis, is dat voor
hen geen reden om het instrument referendum als zodanig af te wijzen. De
kiezers zien het referendum wel degelijk als een zinvolle aanvulling op de
bestaande mogelijkheden om het gemeentebestuur te beïnvloeden.
Op grond van het vorenstaande zijn wij van oordeel dat niet tot de uitwerking
van het volksinitiatief moet worden overgegaan.

De Commissie voor Onderwijs, Jeugdzaken, Grote-Stedenbeleid,
Diversiteitsbeleid en Bestuurlijk Stelsel heeft op 21 januari 1999 met deze
voordracht ingestemd.
Op grond van het vorenstaande stellen wij u voor, het volgende besluit te
nemen:

De Gemeenteraad van Amsterdam,

Gelet op de voordracht van Burgemeester en Wethouders van 21 januari 1999,

Besluit:

de evaluatie van de referenda over IJburg en over de Noord-Zuidlijn, alsmede
het preadvies op de notitie van het raadslid Van Duijn van 26 juni 1997,
getiteld: Volksinitiatief: een nieuwe toekomst voor het referendum
(Gemeenteblad 1997, afd. 1, nr. 372), voor kennisgeving aan te nemen.