het Dagelijks Bestuur van het Regionaal Orgaan Amsterdam
Dam 3-7
1012 JS AMSTERDAM

17 september 1998

Onderwerp
Afhandeling documenten Noord/Zuidlijn Amsterdam: vervoerwaarde en functioneel programma van eisen.

Geacht Bestuur,
In een eerder schrijven van 23 april 1998 (kenmerk DGP/IB/SR/V820663) berichtte ik u nader te zullen informeren omtrent mijn bevindingen over de documenten "functioneel programma van eisen" en "vervoerwaarde" die deel uitmaken van de procedure voor verlening van een subsidie voor de Noord/Zuidlijn. Deze bevindingen lopen vooruit op de beoordeling van de gehele subsidie-aanvraag en houden geen commitment mijnerzijds in voor de verlening van een rijkssubsidie voor het project.

Kabinetsbeslissing
Op dit moment heeft het kabinet, zoals u reeds is bericht per brief van 23 april 1998, financiële middelen gereserveerd voor het convenantsgedeelte van de Noord/Zuidlijn, waardoor het besluitvormingsproces gericht zal zijn op het afgeven van een beschikking voor het projectgedeelte tussen Amsterdam Centraal Station en Amsterdam Zuid/WTC. De meerkosten van volledige aanleg van de Noord/Zuidlijn zijn nog niet in mijn begroting in te passen. Ten tijde van de kabinetsformatie is besloten extra middelen voor infrastructuur ter beschikking te stellen. Het kabinet zal zich de komende maanden beraden over de vraag welke projecten daarvoor in aanmerking komen. Op dit moment kan ik over aanvullende financiering van de Noord/Zuidlijn geen zekerheid bieden. In geval geen aanvullende middelen voor de Noord/Zuidlijn ter beschikking komen, zal nader overleg nodig zijn over een projectontwerp, dat realiseerbaar is met een maximale subsidie van f 1350 mln. Ik hoop en verwacht dat u in dat geval alle creativiteit zult aanwenden en mij een nieuwe opzet van het Noord/Zuidlijn-project zult presenteren dat binnen het gestelde financiële kader gerealiseerd kan worden.

Functioneel programma van eisen
Ik kan instemmen met het functioneel programma van eisen, kenmerk R9637853 van 10 oktober 1996, met de volgende kanttekeningen. Ik ben met u van mening dat de Noord/Zuidlijn een slagader van een stadsgewestelijk openbaar vervoersnet moet worden door het bieden van een stadsgewestelijke metro/sneltramverbinding op vrije infrastructuur tussen Amsterdam-Noord (Buikslotermeerplein) en Amsterdam-Zuid (station WTC), waarbij de mogelijkheid van doortrekking naar Purmerend enerzijds en naar Schiphol anderzijds open blijft.
Ik ben met u van mening dat voor het trac door de Amsterdamse binnenstad de bouwvorm van een boortunnel mogelijk is. Voor het tracégedeelte tussen de Vijzelgracht en de RAI wil ik mij nog beraden. Met inachtneming van hetgeen ik hiervoor heb aangegeven over het beschikbaar komen van voldoende financiële middelen zal uit financiële en bouwkundige risico-analyses dienen te blijken of het project als geheel gerealiseerd kan worden conform het functioneel programma van eisen en binnen de mij thans bekende kostenraming van f 1966 mln, zoals de gemeente Amsterdam is bericht per brief van 31 oktober 1996. Ik zal op dit punt terugkomen in mijn besluit ter goedkeuring van de tracékeuze voor de Noord/Zuidlijn.
U heeft, met anderen, bij mijn ministerie aandacht gevraagd voor de wenselijkheid van 'light railachtige' netwerken in de Amsterdamse agglomeratie, zoals sternet en regionet. Ik ondersteun de aanvulling op het programma van eisen voor de Noord/Zuidlijn die in de definitieve beschikkingsaanvraag zal worden verwerkt, waardoor het mogelijk wordt dat de Noord/Zuidlijn in een dergelijk netwerk wordt opgenomen. Ik ga er van uit dat dit betekent dat de Noord/Zuidlijn geschikt is voor voertuigen met een breedte van 3 meter, zodat er aan een wisseling van materieel weinig tot geen extra infrastructuurkosten verbonden zijn, die overigens na indienststelling van het project niet meer subsidiabel zijn. Ik stel verder vast dat het functioneel programma van eisen, zoals niet ongebruikelijk is, voor diverse onderwerpen in globale termen een aantal uitgangspunten geeft, die in de ontwerpfase worden ingevuld. Voor twee onderwerpen (veiligheid en ontwerp stations) acht ik, omdat het functioneel programma van eisen hier globaal van karakter is, een definitief oordeel slechts mogelijk na beoordeling van het projectontwerp. Voor ondergrondse infrastructuurprojecten is met name veiligheid een belangrijk aspect dat in het ontwerp van een project een belangrijke rol dient te spelen. Ik verzoek u mij als onderdeel van het projectontwerp een aparte rapportage voor te leggen, waarin ingegaan wordt op de brandveiligheid, spoorwegveiligheid en sociale veiligheid. Het ontwerp van de stations, de inpassing van deze stations op het maaiveld, de diepteligging en inrichting van de stations zal bij mijn beoordeling van het projectontwerp apart aan de orde komen. Ik kan op het navolgende punt niet akkoord gaan met het functioneel programma van eisen. In het functioneel programma van eisen is sprake van mogelijke reserveringen voor toekomstige uitbreidingen. Deze reserveringen hebben momenteel geen plaats in het rijksbeleid. Alle kosten verbonden aan maatregelen of reserveringen voor uitbreidingen verklaar ik om deze reden niet-subsidiabel.
De Noord/Zuidlijn heeft in uw en mijn visie het karakter van een verbindende lijn die een hoog kwaliteitsniveau biedt door een hoge frequentie en een hoge rijsnelheid. Ik acht het wenselijk om het kwaliteitsniveau te handhaven dat er geen menging van materieelsoorten met andere rijkarakteristieken plaats gaat vinden op de Noord/Zuidlijn. Voor beantwoording van de vraag of in de toekomst het de voorkeur heeft dat andere verbindingen een fysieke koppeling danwel een goede functionele koppeling (overstaprelatie) met de Noord/Zuidlijn krijgen, is nader onderzoek noodzakelijk.
Ik neem tenslotte aan dat u, binnen de huidige kostenraming, in het ontwerpproces en de nadere detaillering van de Noord/Zuidlijn aandacht besteedt aan het beleid, dat van rijkszijde is ingezet en ook door uw gemeente is overgenomen, gericht op duurzaam bouwen.

Audit vervoerwaarde
De audit vervoerwaarde Noord/Zuidlijn heeft de nodige tijd in beslag genomen; de audit is pas in december 1997 afgerond. Het auditrapport schetst naar mijn mening een gedegen analyse van de vervoerwaarde en het rendement van het project. Voor de oordeelsvorming van de vervoerwaarde in deze audit heeft met name het GVB-rapport "Financiën en Exploitatie" van september 1996 aan de basis gestaan. Ten tijde van het onderzoek is dit laatstgenoemde document door de gemeente Amsterdam op enkele onderdelen nader aangevuld en verbeterd. Na afronding van de audit heeft op verzoek van de gemeente Amsterdam ambtelijk overleg plaatsgevonden over de conclusies van het auditrapport en zijn nogmaals aanvullende gegevens aangeleverd. Ook deze gegevens heb ik in mijn standpunt over de audit vervoerwaarde meegenomen. Deze standpuntbepaling is mede gebaseerd op de brief, kenmerk IVV 96/5730, van 11 september 1996, waarin twee vervoerkundige criteria zijn geformuleerd ter beoordeling van de exploitatie van de Noord/Zuidlijn:
- op lijnniveau moet de nieuwe verbinding een kostendekkingsgraad hebben van minimaal 50%, inclusief beheer en onderhoud van de nieuwe infrastructuur;
- het project moet leiden tot een significante verbetering van de kostendekkingsgraad (inclusief beheer en onderhoud van de infrastructuur) op netwerkniveau.
Een ander criterium voor de beoordeling van de vervoerwaarde van het project vormt de uitkomst van de kosten/batenanalyse op basis van het PIOV (Prioriteitensysteem Infrastructuur Openbaar vervoer). Invoer voor deze kosten/batenanalyse zijn onder andere de aantallen reizigers, de substitutie van de auto naar het openbaar vervoer, de baten voor de reizigers in de vorm van reistijdwinst en de investeringskosten.
Door de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV), een onderdeel van Rijkswaterstaat, is op basis van het auditrapport en de door u aangeleverde aanvullende gegevens de kostendekkingsgraad van de Noord/Zuidlijn op 51,1% berekend. Deze kostendekkingsgraad kent in vergelijking tot het in het auditrapport berekende cijfer een aantal plussen en minnen, maar ligt boven de door mij genoemde norm van minimaal 50%. Op basis van de huidige inzichten is echter deze norm voor een verbinding als de Noord/Zuidlijn, die gebruik gaat maken van geheel vrijliggende infrastructuur, aan de lage kant. Op grond van ervaringen elders acht ik een kostendekkingsgraad van plusminus 60% (inclusief kosten van beheer, onderhoud en instandhouding) op termijn reëel en wenselijk. Ik constateer dat het project op dit moment aan de gestelde norm voldoet, maar verzoek u in het hierna genoemde plan van aanpak nogmaals de mogelijkheden en onmogelijkheden voor verbetering van de exploitatie van de Noord/Zuidlijn te onderzoeken.
Het indienstnemen van de Noord/Zuidlijn betekent ook dat er een aanzienlijke substitutie van reizigers van het tram- en busnet naar de Noord/Zuidlijn tot stand komt. In dit kader is in het overleg namens de gemeente Amsterdam een plan van aanpak gepresenteerd voor een optimalisatie van het onderliggende OV-net en een aanzienlijke verbetering van de kostendekkingsgraad van het Amsterdamse openbaar vervoernetwerk. Dit plan van aanpak is gebaseerd op handmatige rekenslagen en ambtelijke voorstellen en is derhalve globaal van aard. Er zou sprake zijn van een kostendekkingsgraad op netwerkniveau (GVB) in 2005 van 41,2%, inclusief een netwerkverbetering van 3,6% als gevolg van de Noord/Zuidlijn.
Wanneer deze verbetering van de kostendekkingsgraad van het gehele Amsterdamse net bereikt wordt, wordt voldaan aan het betreffende criterium. Ik stel vast dat deze verbetering daarmee taakstellend is geworden. In uw beschikkingsaanvraag of in een aanvulling daarop dient u derhalve de rendementsverbeteringen eveneens als taakstelling te formuleren en de daartoe strekkende maatregelen nader te onderbouwen.
Omdat de Noord/Zuidlijn tevens een belangrijke functie zal hebben in het gehele ROA-gebied, vraag ik u mij ook een plan van aanpak te presenteren voor een dergelijk significante verbetering van de kostendekkingsgraad van het OV-netwerk in het ROA-gebied.
In het auditrapport zijn de voor de Noord/Zuidlijn geprognotiseerde cijfers voor het aantal reizigers in de Noord/Zuidlijn beoordeeld. De auditeur was van mening dat er reden was het door de gemeente berekende cijfer lager vast te stellen. Ik constateer dat op basis van de aanvullende informatie op twee punten afgeweken kan worden van de conclusies van de audit. Ik ga akkoord met een lagere bijstelling van het aantal reizigers als gevolg van de maatregelen tegen het zwartrijden door uit te gaan van een afname van 5,3% in plaats van 8% en ik ga akkoord met een ophoogfactor 5 in plaats van 4 voor het vertalen van het aantal reizigers in de avondspits naar het aantal reizigers per dag. Ik ga daarmee uit van 194.200 reizigers per dag voor het Boerenweteringtracé en 204.300 reizigers per dag voor het Ferdinand Boltracé.
Op basis van de bovenstaande cijfers is een voorlopige kosten/batenanalyse uitgevoerd. Alhoewel de verhouding tussen de kosten en de baten van de Noord/Zuidlijn positief is, is de score laag in vergelijking met andere projecten. Bij de beoordeling van het projectontwerp en de kostenraming zal de vraag naar mogelijke kostenbesparingen daarom een belangrijke rol spelen. Ik verzoek u dan ook daaraan in de komende periode aandacht te besteden en mij, voordat een definitief subsidiebesluit wordt genomen, voorstellen voor mogelijke besparingen voor te leggen. Een verdere verslechtering van de kosten/batenverhouding, bijvoorbeeld door kostenstijgingen, is uiteraard ongewenst. Het vast te stellen budget is derhalve taalstellend; ik ga er van uit dat eventuele kostenstijgingen binnen het huidige projectontwerp gecompenseerd worden. Kostenstijgingen zullen tot gevolg hebben dat voor andere projecten niet meer voldoende middelen ter beschikking staan. In dat geval kan ik mij genoodzaakt zien tot een nieuwe prioritering van voor realisatie in aanmerking komende infrastructuurprojecten ten behoeve van het openbaar vervoer, waarbij ik primair in de Amsterdamse regio zal zoeken naar mogelijkheden voor compensatie. Dat zal tevens kunnen leiden tot een toenemend belang van een (grotere) private betrokkenheid bij aanleg en exploitatie van openbaar vervoerverbindingen.
Ik heb u bericht een stapsgewijze beoordeling van zeven documenten over het project Noord/Zuidlijn voor te staan, omdat het project te complex en te omvangrijk is om een beschikkingsaanvraag adequaat en tijdig af te handelen. Met deze brief acht ik het document functioneel programma van eisen afgerond; ten behoeve van de definitieve afronding van het document vervoerwaarde zie ik de nadere uitwerking van de netwerkverbetering op ROA-niveau tegemoet.
Een afschrift van deze brief zend ik aan het college van B&W van de gemeente Amsterdam.

Hoogachtend,

DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,

T. Netelenbos