de voorzitter van de Vaste Commissie van Verkeer en Waterstaat van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

17 september 1998

Onderwerp
Standpunt audit vervoerwaarde Noord/Zuidlijn.

Geachte voorzitter,

Op 15 februari 1998 heeft u het rapport "Audit Noord/Zuidlijn" per brief (IB/SR/V726081) toegezonden gekregen. Ik ben u echter nog mijn standpunt ten aanzien van de audit verschuldigd. Als bijlage stuur ik u tevens een tweetal brieven aan het Regionaal Overlegorgaan Amsterdam die de verdere procedure en uitwerking van het project betreffen.
In de audit is uitgegaan van bestaande rapportages die door de gemeente Amsterdam zijn opgesteld; er heeft ten behoeve van de audit geen nieuw onderzoek plaatsgevonden. De audit betreft het project Buikslotermeerplein - Amsterdam CS - Amsterdam Zuid/WTC.
Naar mijn mening geeft het auditrapport een gedegen analyse van de vervoerwaarde, de exploitatie en het rendement van het project. Op enkele aspecten heeft het rapport geleid tot nader overleg met de gemeente Amsterdam. Ik ben van mening dat er op basis van nieuwe gegevens, die door de gemeente zijn overlegd, er reden is niet alle conclusies uit de audit te volgen. Overigens is met de gemeente afgesproken dat voor afgifte van een eventuele beschikking nog aanvullende informatie beschikbaar zal komen ter bevestiging van hetgeen de gemeente in het eerder genoemde overleg heeft ingebracht.
Het auditrapport bestaat in hoofdzaak uit twee onderdelen, een beoordeling door de auditor van de vervoerwaardeberekeningen en van de exploitatieberekeningen van de gemeente Amsterdam. Hierna zal op deze onderdelen worden ingegaan.

Audit onderdeel a: Vervoerwaarde van de Noord/Zuidlijn
De auditor meende dat de gemeente Amsterdam zeer grondige vervoerwaardeberekeningen heeft gemaakt. Hij rapporteerde wel een aantal verschillen van inzicht met de gemeente die plussen en minnen ten opzichte van de door de gemeente verrichte berekeningen tot gevolg hebben. De belangrijkste factoren die de vervoerwaarde-berekeningen be nvloeden hangen samen met:
- de effecten (reizigersverlies) van de maatregelen tegen het zwartrijden;
- aantakken in Amsterdam-Noord van de NZH-buslijnen aan de Noord/Zuidlijn;
- flankerend beleid.
De auditor meende dat de eerste twee factoren een negatief effect op de vervoerwaarde hebben en de derde factor een positief effect. De gemeente berekende voor de twee tracévarianten van de Noord/Zuidlijn 39.600 reizigers (Boerenweteringtracé) en 41.400 reizigers (Ferdinand Boltracé) in de avondspitsperiode, uitgaande van de zogenoemde middenvariant. De auditor achtte een correctie met -4% van toepassing, zodat de reizigersaantallen uitkomen op 37.740 respectievelijk 39.750 in de avondspitsperiode. Dit betekende een reizigersgroei in 2005 (na indienststelling Noord/Zuidlijn) ten opzichte van 2004 (voor indienststelling Noord/Zuidlijn) van 3.500 reizigers in de avondspitsperiode, indien voor het Ferdinand Boltrac wordt gekozen. Het substitutie-effect tussen het openbaar vervoer en de auto van de Noord/Zuidlijn is door de auditor hoger (19%) vastgesteld dan door de gemeente (1,2%).

Audit onderdeel B: Exploitatie van de Noord/Zuidlijn
De auditor was van mening dat de gemeente een gedegen werkwijze heeft gevolgd voor de exploitatieberekeningen van de Noord/Zuidlijn. Op een aantal aspecten van de berekeningen verschilde de auditor van mening met de gemeente:
- vaststelling treinlengtes;
- kostenparameters;
- gebruikte opbrengstmethodiek.
De gemeente berekende een kostendekkingsgraad van 58,5% voor de Noord/Zuidlijn en van 34,2% voor het totale Amsterdamse openbaar vervoer. De auditor berekende voor de Noord/Zuidlijn op basis van de huidige subsidiesystematiek een kostendekkingsgraad van 48,0% en voor het totale Amsterdamse openbaar vervoer van 33,8%. De indienststelling van de Noord/Zuidlijn zal volgens, zowel gemeente als auditor, leiden tot een kleine (1%) verslechtering van de exploitatie van het Amsterdamse openbaar vervoer.

Nadere beschouwing
In het overleg met de gemeente Amsterdam over de resultaten van de audit is door de gemeente nieuwe informatie ingebracht. Op een viertal aspecten van de vervoerwaarde- en de exploitatieberekeningen (zwartrijden, wageninzet, de ophoogfactor avondspits tot dag en lange termijn instandhoudingskosten) acht ik het wenselijk niet de conclusies van de audit te volgen. Op alle andere aspecten zie ik geen reden van de audit af te wijken. Ik stel vast dat de auditor daarmee een complex en omvangrijk onderzoek succesvol heeft afgerond.
De nadere bijstelllingen van de conclusies betreffen opnieuw een aantal plussen en minnen:
- Zwartrijden
Het effect van de maatregelen om het zwartrijden tegen te gaan is niet absoluut vast te stellen. De gedachtengang uit het auditrapport wordt echter niet bijgesteld; wel zijn recente telcijfers van de gemeente gebruikt om het rekenmodel te herijken. In de audit is rekening gehouden met een bijstelling van het aantal reizigers in de Noord/Zuidlijn van -8%; dat wordt nu -5,3%.
- ophoogfactor avondspits naar dag
De gemeente heeft haar vervoerwaardeberekeningen telkens gebaseerd op de avondspitsperiode. Voor de omrekening naar dagtotalen is een eenvoudige rekenfactor (4) gehanteerd. Gebleken is dat voor de Amsterdamse tramlijnen 16, 24 en 25 (de 'voorlopers' van de Noord/Zuidlijn) een ophoogfactor geldt van 5,0. In andere steden is een hogere omrekenfactor van toepassing. De Rotterdamse metro kent zelfs een verhouding van 1:6 voor omrekening van de twee avondspitsuren tot een dagtotaal. Voor de omrekening van de Noord/Zuidlijnreizigers zal daarom een factor 5 gehanteerd worden.
- Lange termijn instandhoudingskosten
In de subsidieregeling voor exploitatie van het openbaar vervoer is tot nu toe slechts rekening gehouden met kosten voor beheer, onderhoud en korte termijn investeringen in de infrastructuur. De financiering van grote vervangingsinvesteringen in metro- en sneltraminfrastructuur is niet in deze bekostigingssystematiek opgenomen. Overleg op dit punt is gaande. Voor de Noord/Zuidlijn zijn deze kosten door de gemeente Amsterdam geschat op 1 mln per kilometer. Het is gebruikelijk de kostendekkingsgraad te berekenen op basis van de geldende bekostigingssystematiek; dat is ook voor andere projecten gebeurd. Dit heeft een aanzienlijke positieve bijstelling van de kostendekkingsgraad van de Noord/Zuidlijn (7.1%) en van het Amsterdamse net (2,1%) tot gevolg.
- Wageninzet
De berekeningen in het auditrapport over de wageninzet om alle reizigers in de Noord/Zuidlijn afdoende te accommoderen zijn gebaseerd op de avondspitsperiode. In het algemeen geldt dat in de ochtendspits een hogere wageninzet nodig is. Dit leidt tot een negatieve bijstelling van de kostendekkingsgraad van de Noord/Zuidlijn (-5,8%).

Conclusie
De vervoerwaarde van de Noord/Zuidlijn, indien het project wordt aangelegd van Buikslotermeerplein naar Amsterdam Zuid/WTC, kan nu berekend worden op 38.840 reizigers in de avondspitsperiode en op 194.200 reizigers per dag (Boerenweteringtracé) en op 40.860 reizigers in de avondspits en op 204.300 reizigers per dag (Ferdinand Boltracé). Het aantal nieuwe OV-reizigers is 3.550 in de avondspits en 17.750 per dag. Het subsitutie-effect verandert niet; deze vervoer-waarde gegevens zijn berekend op basis van de middenvariant.
De kostendekkingsgraad van de Noord/Zuidlijn, voor het traject Buikslotermeerplein naar Amsterdam Zuid/WTC, komt op basis van de laatste berekeningen op 51,1% uit. Die wijzen ook uit dat de kostendekkingsgraad voor het gehele net zich stabiliseert rond de 36%; van een significante verbetering op netwerkniveau is geen sprake.
In een eerdere brief aan Amsterdam (IVV 96/5730 van 11 september 1996) is gesteld dat de kostendekkingsgraad van de Noord/Zuidlijn aan de hand van twee criteria zou worden getoetst:
- op lijnniveau moet de (nieuwe) vervoerstechniek een kostendekkingsgraad hebben van minimaal 50%, inclusief beheer en onderhoud infrastructuur;
- er moet sprake zijn van een significante verbetering van de kostendekkingsgraad (inclusief beheer en onderhoud infrastructuur) op netwerkniveau.
Ik constateer dat de kostendekkingsgraad van de Noord/Zuidlijn ligt boven de door mij genoemde norm van 50%. Ik constateer dat het project op dit punt voldoet. Op basis van de huidige inzichten is echter deze norm voor een verbinding als de Noord/Zuidlijn, die gebruik gaat maken van geheel vrijliggende infrastructuur, aan de lage kant. Op grond van ervaringen elders acht ik een kostendekkingsgraad van plusminus 60% (inclusief kosten van beheer, onderhoud en instandhouding) op termijn reëel en wenselijk. Ik heb daarom het ROA en de gemeente verzocht in het hierna genoemde plan van aanpak nogmaals de mogelijkheden en onmogelijkheden voor verbetering van de exploitatie van de Noord/Zuidlijn te onderzoeken. Het indienstnemen van de Noord/Zuidlijn betekent ook dat er een aanzienlijke substitutie van reizigers van het tram- en busnet naar de Noord/Zuidlijn tot stand komt. In dit kader is er door de gemeente een plan van aanpak gepresenteerd voor een optimalisatie van het onderliggende OV-net en een aanzienlijke verbetering van de kostendekkingsgraad van het Amsterdamse openbaar vervoernet-werk. Dit plan van aanpak is globaal van aard en is gebaseerd op ambtelijke voorstellen. Er zou sprake zijn van een kostendekkingsgraad op netwerkniveau in 2005 van 41,2%.
Wanneer deze verbetering van de kostendekkingsgraad van het gehele Amsterdamse net bereikt wordt, wordt voldaan aan het betreffende criterium. Ik stel vast dat deze verbetering daarmee taakstellend is geworden. Ik verwacht dat de gemeente in haar beschikkingsaanvraag of in een aanvulling daarop de rendements-verbeteringen eveneens als taakstelling zal formuleren en de daartoe strekkende maatregelen nader zal onderbouwen.

Standpunt
Vastgesteld kan worden dat de Noord/Zuidlijn na de eventuele aanleg de drukste stedelijke openbaar vervoerverbinding in ons land kan worden. De Noord/Zuidlijn kan vele reizigers snelle en frequente verbindingen tussen belangrijke herkomst- en bestemmingslokaties bieden en wordt een belangrijke verbindende schakel in het Amsterdamse openbaar vervoernetwerk. De lijn zal ook een belangrijke functie in het voor- en natransport voor het nationale spoorwegnet vervullen. De Noord/Zuidlijn is van vitaal belang voor de economische ontwikkelingen aan de Zuidas en rondom Schiphol. Aanleg van de Noord/Zuidlijn zal het ROA een handvat geven het flankerend beleid in de betrokken regio voortvarender te implemen-teren, omdat met name de autoreiziger een goed alternatief krijgt aangeboden.
Daar staat tegenover dat de Noord/Zuidlijn een zeer grote investering vergt. Het project Noord/Zuidlijn kan verder worden geclassificeerd als zeer complex en omvangrijk en bevat nog grote risico's in financiële en technische zin. Ik geef daarmee aan dat de besluit-vorming over de Noord/Zuidlijn nog niet is afgerond. Met de gemeente is nog op een groot aantal aspecten overleg gaande. Voor de uiteindelijke verlening van een rijksbijdrage voor het project zal een volledige analyse van de kosten en baten, waaronder een vervoerkundige kosten/batenanalyse met behulp van het PIOV (Prioriteitensysteem Infrastructuur Openbaar vervoer), opgesteld worden.
Op dit moment heeft het kabinet financiële middelen ( 1350 mln) gereserveerd voor het convenantsgedeelte van de Noord/Zuidlijn, het projectgedeelte tussen Amsterdam Centraal Station en Amsterdam Zuid/WTC. De meerkosten van volledige aanleg van de Noord/Zuidlijn - de rijksbijdrage wordt op dit moment op basis van de huidige inzichten geschat op 1850 mln - zijn niet in mijn begroting in te passen. Ten tijde van de kabinetsformatie is besloten extra middelen voor infrastructuur ter beschikking te stellen. Het kabinet zal zich de komende maanden beraden over de vraag welke projecten daarvoor in aanmerking komen. Op dit moment kan ik over aanvullende financiering van de Noord/Zuidlijn nog geen zekerheid bieden. In geval geen aanvullende middelen voor de Noord/Zuidlijn ter beschikking komen, zal nader overleg nodig zijn over een projectontwerp, dat realiseerbaar is met een maximale subsidie van f 1350 mln.

Hoogachtend,

DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,

T. Netelenbos