Ministerie van Verkeer en Waterstaat
Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat
Adviesdienst Verkeer en Vervoer

Audit Noord-Zuid-lijn

AVV/VLP/Roel Koolen, Rotterdam, 19 december 1996

Audit Noord-Zuid-lijn

1.     Projectbeschrijving

De Noord-Zuid-lijn wordt onderdeel van het metronet, dat in de toekomst verder uitgebouwd zal moeten worden. De lijn loopt vanaf Amsterdam-Noord, onder het IJ door via het Centraal Station en de binnenstad naar station Zuid-WTC. Amsterdam-Noord en delen van Zuid worden zo snel met het centrum en het Centraal Station verbonden. De druk belaste noord-zuid-tramlijnen kunnen worden ontlast. Hierdoor kan door optimalisatie van het tram- en busnet, dit onderliggend net deels een functiewijziging ondergaan. Hetzelfde geldt voor een deel van de stads- en streekbuslijnen in Noord en de streekbuslijnen vanuit het zuiden van de Amsterdamse regio. Als stations zijn gedacht: Buikslotermeerplein, J. van Hasseltweg, (reservering Sixhaven), Centraal Station, Rokin, Vijzelgracht, Ceintuurbaan, RAI/Wielingenstraat. De locaties van de stations zijn nog niet geheel vaststaand. Aan de noordkant bestaat nog een variant met betrekking tot de locatie van een tweede station. Aan de zuidzijde heeft de gemeenteraad inmiddels besloten de metrolijn onder de Ferdinand Bolstraat aan te leggen i.p.v. langs de Boerenwetering. De Noord-Zuid-lijn is een voorloper op een later te realiseren regionale railverbinding waarvoor de lijn in het noorden door kan groeien naar Purmerend/Zaanstad en in het Zuiden naar Schiphol/Hoofddorp. De lijn heeft dan ook een regionaal karakter (snelheden en halteafstanden).

1.2     Probleemstelling
De gemeente Amsterdam heeft het project Noord-Zuid-lijn voorbereid. In deze voorbereiding hebben plaatsgevonden een tracébepaling inclusief een definitief programma van eisen met ruimtelijke vertaling, een vervoerwaardestudie alsmede een exploitatiestudie. De vervoerwaardestudie is uitgevoerd door de Dienst Ruimtelijke Ordening (DRO), de exploitatieberekeningen door het Gemeente Vervoerbedrijf Amsterdam (GVBA). De gemeente Amsterdam is met het ministerie van Verkeer en Waterstaat in contact getreden en vraagt subsidie voor de bouw van de Noord-Zuid-lijn.

Teneinde een duidelijk inzicht te krijgen in de exploitatiekosten van de Noord-Zuid-lijn alsmede de noodzakelijke investeringen in infrastructuur, nodig om een goede exploitatie te kunnen uitvoeren, is het voor het Ministerie noodzakelijk de door de gemeente Amsterdam aangeleverde cijfers inzichtelijk te krijgen en helderheid te krijgen over het wat en waarom van de aangevraagde gelden. Vanuit het Ministerie is daarom gevraagd om een audit. In de hieronder weergegeven vragen zal duidelijk worden wat gevraagd wordt.

1.3     Doel van het project
Inzicht krijgen in de door de gemeente Amsterdam aangeleverde cijfers, zodat beoordeeld kan worden wat de vervoerskundige en exploitatieve waarde is van het project Noord-Zuid-lijn, zodat een afweging van de kosten en baten ten aanzien van investeringen in infrastructuur en ten aanzienvan de exploitatie kan worden gemaakt. Tevens is het van belang uit de informatie invoer voor de prioriteitsstelling door middel van het PIOV te verkrijgen.

1.4     Studies die reeds zijn verricht
Er is de afgelopen jaren een aantal studies verricht naar de vervoerwaarde van de Noord-Zuid-lijn en naar de vervoerkundige consequenties van de aanleg van die lijn. Ondermeer is gekeken naar de vervoerwaarde. In 1993 is studie verricht naar de regionale takken van de Noord-Zuid-lijn. In 1995 is specifiek gekeken naar de effecten van de eerste fase Noord-Zuid-lijn op het overige stedelijke openbaar vervoer, teweten de tram-, stadsbus-, streekbus en metrolijnen in en rond Amsterdam.

Eind 1995/1996 is een audit uitgevoerd door het Duitse bureau Intraplan ITP. De opdrachtgever hiervoor was de gemeente Amsterdam. Vertegenwoordigers van het Platform-Metro zijn bij de audit betrokken geweest. Doel was duidelijk te krijgen of de gehanteerde werkwijze, het model, de aannames en de uitkomsten betrouwbaar waren. Tevens werd bekeken of de bezwaren van de belangenorganisatie van tegenstanders van de Noord-Zuid-lijn, het Platform-Metro, gegrond waren. De uitkomsten van de studie van Intraplan ITP waren voor de gemeente Amsterdam bevredigend. De nulvariantstudie van 1996 is de basis van de exploitatieberekeningen. De vervoerwaardeberekeningen zijn door het GVBA, afdeling Strategische Planning uitgevoerd met gebruik van het zogenaamde GENMOD-Model van dRO.

In september 1996 zag het rapport "Noord/Zuidlijn: Financiën en Exptoitatie" het licht. Dit rapport geeft aan, op basis van de vervoercijfers uit de eerder verrichte nulvariant-studie, welke kosten voor exploitatie van bus-, tram- en metrolijnen te verwachten zijn en welke opbrengsten daarvoor geprognotiseerd zijn. Het rapport geeft totalen voor stadsbus, tram en metro op netniveau. Het is volgens de opstellers niet mogelijk met het gehanteerde model op lijnniveau uitspraken te doen. Inzicht op lijnniveau is echter noodzakelijk om op netniveau uitspraken te kunnen doen, omdat de functie van het onderliggende net kan verschillen van de huidige. In het financiën en exploitatierapport worden over toe- of afnames van kosten en opbrengsten van het streekvervoer geen mededeling gedaan, anders dan het percentage van de streeklijnen dat in Noord en Zuid moet aantakken. Nog niet duidelijk is of het veronderstelde bus- en tramnet het meest geëigende is na aanleg van de Noord-Zuid-lijn. Verder moet de audit inzicht geven in de gevolgen voor het streeknet. Dit inzicht kan op een hoger abstractieniveau geleverd worden dan het inzicht in het GVBA-net. Voor het streeknet is van belang te weten welke functie het houdt en welke lijnen door zullen moeten rijden, dan wel aan kunnen takken en waar dit aantakken dient te gebeuren. De NS-lijnen zullen niet in de audit worden meegenomen.

2.     Wat zal de audit inhouden?
Teneinde een goede beoordeling te kunnen geven over het project Noord-Zuid-lijn heeft het Rijk objectieve gegevens nodig. Er zal hiertoe een audit moeten worden verricht naar de vervoerwaarden en de exploitatieberekeningen. Deze gegevens zullen verkregen moeten worden uit de reeds verrichtte studies, of, indien dat nodig mocht blijken, uit nog te verrichten studies. De audit zal betrekking hebben op:

•	de aannames die gedaan zijn bij de vervoerwaardestudie;
•	de uitkomsten van de vervoerwaardestudie;
•	de invoer en uitkomsten van de exploitatiestudie.

De auditor zal rapport moeten opstellen dat gebaseerd is op vergelijking en interpretatie van bestaand materiaal, waarbij bij gebleken leemtes of onvergelijkbaarheden tussen de studies, in overleg met het audit-team een nadere aanpak van het onderzoek zal worden opgesteld. Verder zal bekeken moeten worden of de tot dusver aangeleverde studieresultaten aan de criteria van het Rijk voldoen.

Tenslotte zal op basis van de uitkomsten van de audit invoer voor de prioriteitsstelling door middel van de PIOV-methode moeten worden verkregen.

3.     De opzet van het audit-deel vervoerwaarde en exploitatie
De audit zal:

•	tot stand moeten komen met in achtneming van de procedures als verwoord in de "Handleiding projectanalyse"s in opdracht van DGV door AVV/NEI opgesteld, waarbij eventuele "reparatie-slagen" voor locale situaties mogelijk zijn;
•	een rapport moeten opleveren dat gebaseerd is op vergelijking en interpretatie van bestaand materiaal;
•	gegevens moeten opleveren voor invoer ten behoeve van het PIOV;
•	informatie moeten opleveren over aantallen in- en uitstappers per station;
•	informatie moeten opleveren over de kostendekkingsgraad van de Noord-Zuid-lijn;
•	informatie moeten opleveren over de kostendekkingsgraad van het bij de Noord-Zuid-lijn betrokken openbaar vervoernet na invoering van de Noord-Zuid-lijn (Wat is het resultaat op de kostendekkingsgraad na de aanleg van de Noord-Zuid-lijn).

4.     De onderzoeksvragen ten aanzien van de vervoerwaarde-studie
Amsterdam gebruikt voor haar vervoerkundige studie het GENMOD-model. De werking van het rekenmodel zelf staat niet ter discussie. Gekeken moet worden naar de aannames die zijn gedaan en die in het model zijn ingevoerd op het gebied van sociaal-economische factoren (waar vindt wonen en werken plaats en volgens welke aantallen), flankerend beleid en ingevoerde netwerken (auto en openbaar vervoer). Tevens zal ten aanzien van deze aannames een vergelijking met andere studies moeten worden gemaakt (VINEX, INVERNO, etc).

De onderzoeksvragen hiervoor luiden:

•	in hoeverre is de invoer reëel ten aanzien van sociaal-economische gegevens, het veronderstelde verkeer- en vervoerbeleid en de ingevoerde auto-, fiets- en openbaar vervoernetwerken;
•	in hoeverre komen deze aannames overeen met de meest recente gegevens en het door het Rijk gevoerde beleid op het gebied van verkeer- en vervoer en ruimtelijke ordening en als er verschillen zijn: waaruit bestaan de verschillen;
•	in welke mate komt de invoer overeen met die van andere nota's op het gebied van ruimtelijke ordening en verkeer en vervoer INVERNO, VINEX, etc.) en als er verschillen zijn: waaruit bestaan de verschillen? Indien er afwijkingen geconstateerd worden in de invoer ten opzichte van eerder verrichte studies, die dermate groot zijn dat verwacht mag worden dat de uitkomsten significant zullen afwijken, dan zal bekeken moeten worden of er een nieuwe vervoerwaarde-berekening moet plaatsvinden.

Gezien het verbindende karakter van de Noord-Zuid-lijn en het aantal overstappunten zullen veel mensen overstappen van/op treinen, trams en bussen. In het rapport Noord/Zuidlijn: Financiën en Exploitatie wordt slechts een percentage overstappers per halte vermeld. Het is voor de beoordeling van de aard en functie van het bus- en tramnet van belang te weten waar de overstappers vandaan komen en waar zij naar toe gaan.

•	Waar liggen herkomst en besteming van reizigers die de Noord-Zuid-lijn slechts voor een deel van hun reis gebruiken;
•	in hoeverre sluit het geformuleerde onderliggende bus- en tramnet aan op de Noord-Zuid-lijn gegeven de uitkomsten uit de vorige vraag?

Het Duitse bureau Intraplan ITP heeft een audit uitgevoerd naar de uitkomsten van de vervoerwaardestudie uit 1995. In deze studie is nog gewerkt met het traject via de Boerenwetering; inmiddels is een tracé via de Ferdinand Bolstraat door de gemeenteraad vastgesteld. In eerste instantie wordt in deze audit uitgegaan van de vervoerwaardeberekeningen met een traject via de Boerenwetering en de daaruit volgende exploitatieberekeningen. De vervoerwaardegegevens zijn weer gebruikt als invoer voor de exploitatieberekeningen.

Aan de gemeente Amsterdam zal door het Ministerie gevraagd worden om een vervoerwaardeberekening van een Noord-Zuid-lijn via de Ferdinand Bolstraat. Na oplvering van deze uitkomsten zal bekeken worden in hoeverre deze aanleiding geven de Ferdinant Bolstraat eveneens te auditeren. Als die aanleiding aanwezig blijkt dan zal ten aanzien van de Ferdinand Bolstraat-tracé aanvullend een audit naar vervoerwaarde en exploitatie plaatsvinden.

•	Zijn de gegevens uit de verschillende vervoerwaardestudies consistent gebruikt in de exploitatieberekening;
•	is er aanleiding om te veronderstellen dat het tracé via de Ferdinand Bolstraat hele andere uitkomsten geeft dan het tracé via de Boerenwetering en zo ja:
•	welke vervoerwaarden treden op als gevolg van de tracéwijziging?

5.     De onderzoeksvragen ten aanzien van de exploitatiestudie
Bij de vervoerwaardestudie wordt met name gewerkt met gegevens op basis van een twee-uurs-periode. Uit de exploitatieberekeningen komen jaartotalen. Er is gewerkt met ophoogfactoren van spits naar dagtotalen en er is opgehoogd naar jaartotalen.

•	Welke methode van ophogen van spits naar jaartotalen is toegepast;
•	is dit de juiste methode;
•	is de methode juist toegepast?

De kosten (kwantiteiten en daaraan verbonden kosten) op lijn- en netniveau zijn door het GVBA berekend met behulp van het LineCostModel en het NetCostModel.

•	Leidt de werking en betrouwbaarheid van deze modellen tot opmerkingen voor zover van invloed op de uitkomsten;
•	zijn de modellen juist toegepast?

Er zijn blijkens de uitkomsten verschillen waar te nemen in de kostendekkingsgraden, met name tussen die van de Noord-Zuid-lijn en die van de overige metrolijnen. Bovendien bestaat bij Verkeer en Waterstaat de behoefte inzicht te hebben in de verandering van de kostendekkingsgraden van de tram- en buslijnen.

•	Zijn de juiste parameters en grootheden van de verschillende technieken juist ingevoerd;
•	zijn de juiste kosten geraamd;
•	zijn de juiste opbrengsten geraamd?

Voor beheer en onderhoud tellen mee welke kosten kort-cyclisch zijn en welke kosten lange termijn onderhoud betreffen. Bij de berekeningen van het GVBA is niet inzichtelijk op welke wijze verschillende delen van beheer en onderhoud zijn meegenomen in de berekeningen.

•	Wat van beheer en onderhoud is meegenomen in de exploitatie-berekeningen;
•	op welke wijze zijn deze zaken meegenomen?

Vooralsnog heeft het GVBA berekeningen weergegeven voor het totale netwerk. Doordat de Noord-Zuid-lijn hier slechts een deel vanuit maakt moet de invloed duidelijk worden van de effecten van de Noord-Zuid-lijn op het netwerk.

•	Welke tram- en buslijnen hebben een duidelijke relatie met de Noord-Zuid-lijn
•	wat is het effect van de Noord-Zuid-lijn op de kosten, opbrengsten, de kostendekkingsgraad en de bezettingsgraad van deze lijnen?

Voor DGV is het gebruikelijk bij exploitatieberekeningen uit te gaan van parameters op basis van de meest recente jaarrekening (in dit geval jaarrekening 1994). Het GVB heeft bij haar berekeningen de getallen uit de jaarrekening van 1994 geëxtrapoleerd naar 2005.

•	Wat zijn de uitkomsten volgens de door DGV gebruikelijk gehanteerde methode om de kostendekkingsgraad te bepalen?

Hiertoe dient een vergelijk te worden gepresenteerd van de kosten, opbrengsten en (volgens V&W-methodiek, zie bijlage 1) de kostendekkingsgraad voor drie varianten: de huidige situatie (d.w.z. er worden in 2005 geen wijzigingen in de OV-infrastructuur t.o.v. 1996 verondersteld), de situatie 2004 (d.w.z. de situatie zonder Noord-Zuide-lijn, maar met het bestaande metro-, tram- en busnet inclusief Ringlijn) en de situatie 2005 (d.w.z. de situatie met Noord-Zuid-lijn en met een daarop aangepast metro-, tram- en busnet). De genoemde grootheden worden vergeleken in het jaar 2005 op basis van prijspeil 1995; hierbij moet onderscheid worden gemaakt tussen de Noord-Zuidlijn sec, het metronet, het tramnet, het busnet (inclusief streekbussen voor zover liggend in het invloedsgebied van de Noord-Zuid-lijn).

6.     Projectresultaat, fasering en tijdplanning

6.1     Projectresultaat
Het eindproduct zal zijn een rapportage waarin vervat een volledig oordeel inzake de vervoerwaarde en exploitatie van de Noord-Zuid-lijn als onderdeel van het totale Amsterdamse openbaar vervoernet. Daarbij is uitgangspunt dat, zo veel als mogelijk is, gebruik gemaakt wordt van de in opdracht van het Opdrachtgeversbureau gepubliceerde gegevens. Op basis van deze rapportage zal AVV, in overleg met de audit-commissie een advies schrijven, welke zal dienen als bouwsteen in de besluitvorming over de aanleg van de Noord-Zuid-lijn.

6.2     Fasering
De Audit Noord-Zuid-lijn zal in twee delen uitgevoerd worden:
1.   een audit naar de aannames en uitkomsten van de eerder verrichte vervoerwaardestudie;
2.   een audit naar de aannames, werkwijze en uitkomsten van de exploitatiestudie.

Een verdere fasering treedt op als gevolg van het inmiddels in beeld zijnde tracé via de Ferdinand Bolstraat. De audit kent een tussenrapportage over het Boerenwetering-tracé. Aan de gemeente Amsterdam zal door het Ministerie gevraagd worden om een vervoerwaardeberekening van een Noord-Zuid-lijn via de Ferdinand Bolstraat te leveren. Aangezien de berekeningen voor dit tracé voor 80% gelijk zijn aan de eerdere berekeningen, kan dit tweede deel van de audit snel verlopen, mits de gegevens op tijd bekend zijn. Ook over dit deel van de audit zal er een concept-rapportage zijn. Op basis van de twee concept rapportages zal een eindrapport geschreven worden.

6.3     Tijdplanning
De tijdplanning zier er als volgt uit:

aanvragen offertes:	december 1996
beoordelen offertes en verstrekking opdracht:	januari 1996
rapportage vervoerwaarde-studie:	begin februari 1997
concept rapportage Noord:	eind februari 1997
concept rapportage geheel Boerenwetering tracé:	eind maart 1997
concept rapportage geheel Ferdinand Bolstraat tracé:	derde week april 1997
rapportage geheel:	eerste week mei 1997

7.     Organisatie
De organisatie wordt als volgt vorm gegeven:

•	de opdrachtnemer rapporteert aan een audit-commissie;
•	in deze audit-commissie zijn vertegenwoordigd DGV, Rijkswaterstaat Directie Noord-Holland en AVV, het Opdrachtgeversbureau (Noord-Zuid-lijn Amsterdam) neemt in de audit-commissie zitting als toehoorder;
•	de studiewerkzaamheden worden begeleid door een "audit-team";
•	het audit-team (het werkteam, tevens klankbord voor de audittor) bestaat uit vertegenwoordigers van DGV, RWS-NH en AVV en een vertegenwoordiger van het Opdrachtgeversbureau;
•	het verkrijgen van inhoudelijke informatie van de opstellers van het rapport verloopt via J.F. de Lannoy van het Opdrachtgeversbureau
•	AVV (Roel Koolen) heeft de inhoudelijke leiding tijdens deze audit en coordineert het proces.

Roel Koolen, Rotterdam, 19 december 1996