In 2004 zijn de werkzaamheden voor de Noord-Zuidlijn goed gevorderd, ondanks de
complexiteit van het werk. Het project moet worden gerealiseerd in een
omgeving, die zo weinig mogelijk last wil ondervinden van de werkzaamheden.
De omge
ving van het project vraagt derhalve veel aandacht van de projectorganisatie.
In de huidige jaarlijkse doorrekening tot einde project ziet u een aantal
afwijkingen in de projectbegroting.
Het meest in het oog springend zijn de hogere VAT kosten van € 2
4,3 mln. Deze kosten zijn noodzakelijk om de bouwkosten en de risico’s
beheersbaar te houden. Niet investeren in de VAT kosten zou zich vertalen in
vertraging en aanzienlijk hogere bouwkosten. Het rapport van de Commissie Kieft
(zie hieronder) bevestigt dit beeld.
De totale VAT kosten in dit project komen hiermee uit op € 282,5 mln, dat
is 22% ten opzichte van de bouwkosten. Voor het realiseren van een project van
deze omvang in een ingewikkelde stedelijke situatie is dit percentage
verdedigbaar.
De bouwkostenontw
ikkeling laat een grote dynamiek zien. Onverwachte gebeurtenissen, zoals de
sterke stijging van de staalprijzen door de grote vraag vanuit China naar
staal, hebben kostenverhogend gewerkt voor de Noord-Zuidlijn. Toch is de
bouwkostenontwikkeling met per sa
ldo een geringe stijging van € 1,7 mln als neutraal te bestempelen. De
bouwkostenrisico’s stijgen weliswaar, maar blijven binnen de berekende
bandbreedte van de risico’s.
De planning van het project loopt als gevolg van de vertraging van de
werkzaamheden
onder het CS uit van oktober 2011 naar december 2011; deze vertraging is in de
prognose meegenomen.
Tegenover de kostenstijgingen staan ook lagere kostenramingen, besparingen en
opbrengsten. Zo biedt de markt voor infrastructurele werken relatief gunstige
vooruitzichten voor de toekomst. Als gevolg daarvan zijn de aanbestedingskansen
voor de contracten die in 2005 de markt op gaan in deze prognose meegenomen.
De concessieverlening van de parkeergarages, die de Noord-Zuidlijn bouwt, zal
de kostenstijging, die resteert, kunnen opvangen. De bouwkosten van de
parkeergarages hebben altijd al deel uitgemaakt van de projectbegroting. De
garages worden nu tegen marktwaarde gewaardeerd.
Onderbouwing gevraagde beslissingen:
1.
De gevolgde systematiek bij de doorrekening
2.
De referenties: Het budgettair kader en het planningskader
3.
Een verslag van de ontwikkeling van het project in het afgelopen jaar en de
daarin doorgevoerde bijsturingen
4.
De uitkomsten van de prognose, waarbij zowel de voorziene kosten en
opbrengsten van het project als de financiële risico’s en kansen aan
de orde zullen komen
5.
De financiële sturingsmogelijkheden in het komend jaar
6.
De financiële dekking
7. De gevraagde beslissing
1. De financiële systematiek
Het financiële model waarmee het project is doorgerekend is in het
afgelopen jaar niet gewijzigd. Het model is in het verleden ontwikkeld met
gebruikmaking van de ervaringen en de lessen van de grote rijksprojecten.
Kenmerkend is dat het model onderscheid maakt tussen enerzijds de ramingen voor
de kosten van het project en anderzijds de risico’s en de kansen. Bij
deze risico’s en kansen gaat het om nog onzekere ontwikkelingen, waarvoor
een schatting wordt gemaakt van de aard van de ontwikkeling, de kans dat hij
zich voordoet en het mogelijk effect.
Het onderscheid tussen betrekkelijk zekere ramingen èn meer onzekere
risico’s en kansen is in het verleden ook doorgevoerd bij de financiering
van dit project. Ook hier wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds het
projectbudget, bestemd voor de voorbereiding en uitvoering van het werk, en
anderzijds het risicofonds, bestemd voor onvoorziene tegenvallers.
2.
De referenties: Het budgettair kader en het planningskader
Uw Raad stelde bij het uitvoeringsbesluit van de Noord-Zuidlijn in oktober 2002
een budget beschikbaar van (op prijs
peil 2002) € 1.389 mln. Op 16 juni 2004 werd dit budget aangevuld met een
extra financiële reservering voor het project van (op prijspeil 2003)
€ 92 mln. In deze Financiële Prognose is uitgaan van een budgettair
kader ter grootte van de optelsom van beide bedragen, zijnde (op prijspeil
2004) € 1.598 mln.
Van het in 2002 gevormde risicofonds was per 1 januari 2004 nog een bedrag van
(op prijspeil 2003) € 55,4 mln beschikbaar. Aangezien in het afgelopen
jaar geen overboekingen van of naar het fonds hebben plaatsgevonden resteert in
het risicofonds hetzelfde bedrag, namelijk (op prijspeil 2004) € 57,5
mln.
U besloot in oktober 2002 tot interne verzekering van het project, waarvoor het
weerstandsvermogen van de gemeente werd vergroot met een bedrag van (op
prijspeil 2003) € 20 mln. Aangezien grote schadeclaims tot nu toe
achterwege bleven, zijn de beschikbare middelen
binnen het project toereikend. De extra financiële reserve van € 20
mln is nog steeds aanwezig.
Bij het besluit tot aanleg van de lijn in 200
2 werden twee bijzondere financiële risico’s gesignaleerd, namelijk
het index- en het BTW-risico. Beide risico’s zijn het gevolg van een
verschil van inzicht tussen Amsterdam en het Rijk ten aanzien van
respectievelijk de vergoeding van loon- en prijsstijgingen en de verrekening
van de BTW.
De planning van het project is na het uitvoeringsbesluit inmiddels
één keer aangepast, namelijk in het begin van 2004. Deze
referentieplanning voorziet een oplevering van de Noord-Zuidlijn in oktober
2011.
3. De Noord-Zuidlijn in 2004
In de voorgaande Financiële Prognose werd geconstateerd dat het project in
het eerste uitvoeringsjaar te maken kreeg met een aantal onvoorziene
omstandigheden en ontwikkelingen. Genoemd werden een groot aantal obstakels in
de bodem, technische complicaties bij het werk onder het Centraal Station,
problemen bij de afvoer van de grond en vertragingen als gevolg van juridische
procedures. Deze ontwikkelingen leidden, samen met gestegen kosten van
voorbereiding, administratie en toezicht (VAT) tot een hogere raming van de
kosten van het project. Daarbij werden tevens extra uitgaven voorzien voor het
verbeteren van de leefbaarheid in de omgeving van de bouwplaatsen en de
uitvoering van archeologisch onderzoek.
Nu, een jaar later, kunnen we constateren, dat er op een aantal gebieden
positief resultaat is geboekt :
-
De aanwezige scoperisico’s zijn gereduceerd door besluiten over de
planontwikkeling in Amsterdam-Noord (verlaging Leeuwarderweg) en
Amsterdam-Zuid (beëindiging Noord-Zuidlijn op Zuid/WTC).
-
Bij de uitvoering van het werk, de bouw van de diepe stations in de binnenstad
en de bouw van de tunnels onder het IJ en het Open Havenfront en Damrak, is
goede voortgang geboekt, terwijl bouwtechnische calamiteiten achterwege bleven.
-
De juridische procedures rond de aanleg van de lijn zijn succesvol geweest.
-
De verstandhouding met de bewoners en ondernemers rond de bouwplaatsen is
verbeterd, mede door de inzet van de leefbaarheidsmaatregelen waartoe u in
november 2004 besloot.
4. Het resultaat van de sturingen, waarvoor Uw Raad op 16 juni 2004 opdracht
gaf.
a. Grondafvoer
Om te verzekeren dat de grond van de Noord-Zuidlijn efficiënt en tegen
minimale kosten kan worden afgevoerd zijn in november 2004 nadere afspraken
gemaakt met de projectdirectie Volgermeer en de directie van de Grondbank. Ruim
een miljoen m3 grond van de Noord-Zuidlijn zal worden hergebruikt bij het
afdekken van de verontreinigde Volgermeer. Daarmee zijn nog niet alle
afvoerproblemen opgelost, maar is wel het vorig jaar gesignaleerde risico van
tientallen miljoenen euro’s voor extra stortkosten van de baan;
b. Geluidsoverlast
Om de geluidsoverlast te beperken is, met hulp van externe adviseurs, in 2004
een scala van maatregelen ontwikkeld, variërend van maatregelen aan de
bron (inpakken, afschermen, inzet ander materieel) tot maatregelen in de
omgeving (geluidsschermen, voorzetramen enzovoorts).
Met de RAI is in december 2004 overeenstemming bereikt over een aangepaste
heimethode om de geluidsoverlast te beperken. Het risico van hoge extra kosten
is daarmee sterk afgenomen;
c. Werktijden
Extra kosten door nieuwe vertragingen zijn teruggedrongen door vanaf juni 2004
op een aantal bouwplaatsen de werktijden te verruimen. Om de overlast voor de
omgeving te beperken is een groot aantal maatregelen getroffen. Zo zijn bij
veel woningen voorzetramen geplaatst en kunnen de bewoners gebruik maken van
tijdelijke woon- en werkruimte. In uitzonderingsgevallen behoort ook verhuizing
als stadsvernieuwingsurgent tot de mogelijkheden. Daarnaast ontvangen de
bewoners voor de overlast een financiële compensatie;
d.
Coproductie
Met het stadsdeel Amsterdam-Noord zijn in oktober 2004 bestuurlijke afspraken
gemaakt over het ontwerp van de werkzaamheden in Noord en de verdeling van de
kosten en de risico’s. De kans op tegenvallers bij deze complexe werken is
daarmee aanzienlijk afgenomen;
e. Opbrengsten
Het project kan op enkele locaties, met name waar ondergrondse parkeergarages
worden gerealiseerd, substantiële opbrengsten genereren. Deze opbrengsten
hebben al deel uitgemaakt van de projectbegroting.
Gelet op de fase waarin het project zich nu bevindt zijn de netto opbrengsten
meegenomen, op basis van de marktwaarde van de parkeergarage.
In december 2004 is een Plan van Aanpak Parkeergarages opgesteld en zijn de te
behalen inkomsten uit concessies berekend;
f. Aanbestedingen
In oktober en december 2004 werden enkele kleine bestekken aanbesteed, waarmee
positieve resultaten werden bereikt. Gemiddeld lagen de aanneemsommen onder de
directieraming en het budget.
g.
Doorberekening exploitatieve voorzieningen
De mogelijkheid om kosten door te berekenen aan de eindgebruiker van de lijn
werd in 2004 nog niet geconcretiseerd. Wel werd gestart met de opstelling van
een Exploitatieplan Noord-Zuidlijn, waarin zal worden aangegeven welke kosten
voor rekening van toekomstige exploitanten zijn;
Van de overige in 2004 vastgestelde bijsturingsmogelijkheden zal de beheersing
van de kosten van archeologie pas op wat langere termijn kunnen worden
gerealiseerd. Het archeologisch onderzoek op grotere schaal start in 2006 bij
de ontgraving van de diepe stations in de binnenstad.
Twee bijsturingen waren in 2004 niet succesvol. Het betreft de aanpak van de
financiële risico’s van het werk onder het Centraal Station en de
beperking van de kosten van voorbereiding, administratie en toezicht (VAT) voor
het project. Een toelichting daarop wordt gegeven in de volgende paragraaf.
4. De prognose tot 2012
Bouwkosten
Evenals in de voorgaande prognose is ook dit jaar de stand van zaken bij alle
werken in uitvoering geëvalueerd en is een herberekening gemaakt van de
verwachte kosten tot 2012. Daarnaast zijn ook de werken die nog moeten starten
kritisch onderzocht en zijn per contract herziene ramingen gemaakt. De uitkomst
van de raminge
n voor alle werken samen is vrijwel identiek aan het eindbedrag van het vorig
jaar, namelijk (op prijspeil 2004) € 1.281 mln. Dat is bijna 2 mln hoger
dan de vorige raming.
Tussen de werken bestaan echter aanzienlijke verschillen. Bij sommige
contracten
zijn de ramingen verlaagd doordat in de huidige markt een gunstiger
prijsvorming wordt verwacht dan eerder is aangenomen. Bij andere is gerekend
met een kostenstijging. Daarbij springen vooral de volgende contracten in het
oog:
a.
Bouw diepe stations binnenstad (Contracten 5, 6 en 7)
Bij de start van deze werkzaamheden in 2003 en begin 2004 zijn aanzienlijke
vertragingen ontstaan, die niet konden worden ingelopen. Het gevolg daarvan is
dat de kostenramingen een sterk opwaartse trend vertonen.
Aangezien de hoofdaannemer onvoldoende stuurt op tijd en geld, is gekozen voor
een intensieve begeleiding van dit werk met behulp van externe specialisten. In
dat kader zijn inmiddels versnellingsmogelijkheden geïnventariseerd, die
voor een deel zijn meegenomen in de raming. Het totale kostenbeeld voor dit
contract verandert daardoor nauwelijks, de risico’s nemen echter wel
aanzienlijk toe.
b.
Aanleg tunnel onder het Centraal Station (Contract 3)
Het werk aan dit contract stagneert doordat het ontwikkelen en realiseren van
een aantal hulpconstructies onder het CS (aanbrengen sandwich- en
buispalenwanden, jetgrouting, microtunneling en passage spooremplacement) veel
meer tijd kost dan voorzien. Met de aannemerscombinatie is in 2004 intensief
overlegd om tot nieuwe afspraken te komen over de toe te passen technieken, de
planning en de verrekening van de kosten, maar dit overleg heeft nog niet
geleid tot overeenstemming.
Op grond van de tot nu toe bereikte resultaten is in de ramingen gerekend met
een substantiële stijging van de bouwkosten en een vertraging van
tenminste 19 weken, waarvan 11 op het zogenaamde kritieke pad. Daarnaast
bestaan er aanzienlijke risico’s op verdere vertraging en (dus) extra
uitvoeringskosten. De bewaking van het contract CS verdient in 2005 dan ook de
hoogste prioriteit.
VAT-kosten
Uit de gang van zaken bij de twee bovengenoemde grote contracten blijkt dat de
operationele beheersing van het werk in uitvoering absolute voorrang dient te
krijgen.
Om inzicht te krijgen in de kwaliteit van de projectbeheersing en in mogelijke
verbeteringen is in juli 2004 advies gevraagd aan een commissie van externe
deskundigen onder leiding van ir. P. Kieft, oud-directeur van de
Rijkswaterstaat. Zijn bevindingen en de daarop gevolgde maatregelen worden u
thans aangeboden. De kern van het advies is dat voor de beheersing van de
uitvoering extra inzet nodig is van specialisten op het gebied van planning,
claim- en risicomanagement. Daarnaast is extra ontwerpcapaciteit vereist om
mogelijke ontwerpop
timalisaties door te voeren en kansen op versnelling te verzilveren.
Met deze extra inzet is in de Financiële Prognose rekening gehouden.
Uitgegaan is van een extra capaciteitsinzet vanaf 2004 voor een bedrag van
circa € 5 mln per jaar, met een geleidelijke daling na 2006. Totaal is
daarmee in de prognose een bedrag gemoeid van (op prijspeil 2004) € 24
mln. Deze extra inspanning moet waarborgen dat de bouw van het project binnen
het budget en binnen de planning blijft.
Evaluatie in de loop van 2005 zal
duidelijk moeten maken wat het effect is van de extra inzet, waarna opnieuw
bezien zal worden of en hoe kan worden bijgestuurd. Het onderzoek naar de
projectorganisatie in opdracht van Uw Raad zal daarbij mede richtinggevend
zijn.
Samengevat is het beeld van de zekere/voorziene raming van de VAT-kosten als
volgt:
EUR mln
Prognose
zeker/voorzien
VAT-kosten
Adviesbureau Noord-Zuidlijn
Managementlaag (ondersteuning van de contractmanagers in de uitvoering van de
contracten)
7,6
Toezichtlaag (versterking toezicht op de bouwplaats)
4,1
Ontwerplaag (om besparingen in het ontwerp te realiseren); aanpassing van het
ontwerp door zwaardere omgevingseisen; realiseren aanvullende eisen in het
ontwerp)
10,8
Onvoorzien
0,3
Totaal Adviesbureau
22,8
Overige VAT-kosten
Projectbureau Noord-Zuidlijn
1,7
Strategisch & juridisch advies
0,2
Prorail
2,1
Totaal overige VAT-kosten
4,0
af: indexering budget 2004(+3,5%)
2,5-
Totaal VAT-kosten
24,3
Opbrengsten
Tegenover de genoemde relatief zekere bouw- en VAT-kosten staan ook relatief
harde opbrengsten. Een belangrijke bron van inkomsten is de concessieverlening
voor de te bouwen parkeergarages Rokin en Vijzelgracht. Om te bepalen wat deze
opbrengsten zullen zijn is een Plan van Aanpak opgesteld, dat U thans wordt
aangeboden. I
n dit plan wordt uitgegaan van concessieverlening op marktconforme basis,
waarvoor de opbrengsten zijn berekend binnen ruime marges. De ondergrens
daarvan ligt bij een netto opbrengst (na aftrek van de stichtingskosten) van
tenminste € 26 mln (netto contant op prijspeil 2004).
Risico’s
Hoewel een aantal eerder gesignaleerde risico’s in 2004 werd gereduceerd,
leiden de ontwikkelingen bij de contracten in uitvoering tot aanzienlijke
nieuwe risico’s. Deze nog niet zekere risico’s betreffen vooral de
kans
op extra vertragingen en als gevolg daarvan extra kostenoverschrijdingen bij
een aantal werken. Als gevolg daarvan eindigt de raming voor de (gewogen)
risico’s op een aanzienlijk hoger niveau dan in 2004, namelijk op een
mediaan van € 78,5 mln (prijspeil 2004). Dat is € 21 mln boven het
bedrag dat nog resteert in het risicofonds.
Kansen
Ook tegenover deze onzekere risico’s staan (minder zekere)
opbrengstmogelijkheden. Daarbij moet worden gedacht aan extra inkomsten uit de
concessieverlening voor de parkeergarages Rokin en Vijzelgracht. De gemaakte
berekeningen geven aan dat (na aftrek van de stichtingskosten) een extra
opbrengst boven de al genoemde € 26 mln realiseerbaar is van tenminste
€ 11 mln (netto contant op prijspeil 2004).
Daarnaast liggen
er, mede door het relatief schadevrije verloop van het werk, kansen voor het
alsnog afsluiten van een externe verzekering voor (delen van) de risico’s
van het project . Als deze kansen worden benut zal een deel van de reservering
in het gemeentelijk weerstandsvermogen kunnen vrijvallen. Met deze extra kans
is in de prognose echter nog geen rekening gehouden.
Index en BTW
Een aanzienlijk bijzonder risico blijft de verrekening met het Rijk van loon-
en prijsstijgingen en BTW. Over beide onderwerpen lopen nog gerechtelijke
procedures, waarvoor de zitting wordt verwacht in de loop van 2005.
Het indexrisico blijft daarbij een punt van grote zorg.
Planning
Op het gebied van de planning is de voornaamste wijziging een uitloop van de
werken onder het Centraal Station. Zoals al toegelicht wordt in dit contract
gerekend met een vertraging op het kritieke pad van 11 weken. Het gevolg
daarvan is dat de oplevering van de Noord-Zuidlijn uitloopt van oktober naar
december 2011.
Mocht het niet lukken om tot een betere beheersing te komen van de contracten 3
(Centraal Station) en 5 t/m 7 (Stations Binnenstad), dan ontstaat een extra
planningsrisico van nog eens 7 maanden. In dat geval vertraagt de oplevering
van de Noord-Zuidlijn tot juli 2012.
5.
Aanpak en sturingsmogelijkheden in 2005
In het jaar 2005 zal voor het eerst worden gewerkt aan vrijwel het hele
Noord-Zuidlijntracé. Er wordt gestart met de bouw van de metrostations
Buikslotermeerplein (Noord) en Europaplein (Zuid) terwijl ook wordt gewerkt aan
tussengelegen tracés, zoals de Nieuwe Leeuwarderweg. De doorstroming
voor het verkeer zal als gevolg daarvan tijdelijk verslechteren. In 2005 wordt
ook begonnen met de bouw van de eerste tunnelelementen in het bouwdok bij de
Sixhaven. Eén daarvan zal in 2009 worden afgezonken onder het Centraal
Station. Hier wordt in 2005 nog gewerkt aan de hulpconstructie die het
stationsgebouw boven de metrotunnel zal dragen.
In de binnenstad nadert de diepwandfase in 2005 het einde. De diepwanden in de
Ferdinand Bolstraat zijn gereed begin mei en ook op het Rokin komt in 2005 een
einde aan dit werk. Alleen aan de Vijzelgracht worden in 2006 nog
diepwandpanelen gemaakt. Na de bouw van de diepwanden volgt een fase waarin de
stations van een dak worden voorzien en uitgegraven.
De overlast voor de omgeving is dan nog niet voorbij, maar neemt wel af. Op het
Damrak worden in 2005 de eerste tunnelcaissons pneumatisch afgezonken in de
bodem. Daarbij vindt uitgebreid archeologisch onderzoek plaats.
Zoals toegelicht in paragraaf 3 za
l de absolute prioriteit in 2005 moeten liggen bij de beheersing van het werk
in uitvoering. In de prognose is gerekend met een extra inzet van € 24 mln
tot het einde van het project. Met behulp van deze extra inspanningen zullen
in de eerste helft van 2005 harde afspraken moeten worden gemaakt over de
planning en de verrekeningen voor de contracten 3 (Centraal Station) en 5 t/m 7
(Diepe Sta
tions binnenstad). Daarmee worden de nu geïnventariseerde risico’s
in de sfeer van de bouwkosten aanzienlijk verkleind.
Hoewel een direct rekenkundig verband tussen beheersingsmaatregelen en
-opbrengsten niet bestaat mag worden aangenomen dat de aanzienlijk hogere
bouwkostenrisico’s hiermee beter in de hand kunnen worden gehouden.
5. Financiële dekking
SaSamenvattend blijkt uit de prognose, dat de ontwikkeling van de bouwkosten
een grote dynamiek laat zien, maar per saldo, met een toen
ame van minder dan € 2 mln, vrijwel kostenneutraal verloopt. Bij de
VAT-kosten wordt daarentegen een stijging voorzien met € 24 mln om te
komen tot een betere beheersing van het werk in uitvoering. Tegenover deze
voorziene kostenstijgingen van totaal circa € 26 mln staan (na aftrek van
de stichtingskosten) harde opbrengsten uit de concessieverlening voor de
parkeergarages Rokin en Vijzelgracht ter grootte van minimaal hetzelfde bedrag.
In de sfeer van de kansen en de risico’s signaleert de prognose een
toename van het mediane risico met € 21 mln. Daartegenover staat een
reële kans op een hogere opbrengst uit de concessieverlening van de
parkeergarages van € 11 mln. De kans op vrijval van middelen als gevolg
van het (alsnog) afsluiten van een externe verzekering is in de prognose nog
niet meegenomen. Als de extra opbrengst uit de parkeerconcessie in mindering
wordt gebracht op het toegenomen risico resteert een saldo van € 10 mln,
dat valt binnen de berekende (90%) bandbreedte van de risico’s. Dat lijkt
bij de voorgestelde extra beheersmaatregelen een acceptabel resultaat.
Daarnaast blijft er een bijzonder indexrisico.
Bij deze raadsvoordracht worden u de volgende stukken vertrouwelijk ter inzage
aangeboden:
·
Financiële Prognose 2012 Noord-Zuidlijn (versie 2005),
·
Rapportage Audit Adviesbureau Noord-Zuidlijn,
·
Voortgangsrapport op projectniveau 4e
kwartaal van het Adviesbureau Noord-Zuidlijn d.d. 24-01-2005.
 |
